Einleitung

DER PARTNER-ATLAS

Für Konrad Adenauer war es das große Unglück der deutschen Geschichte, dass Deutschland stets ohne wirkliche Freunde gewesen sei. Mit seiner Politik der europäischen Integration und konsequenten Westbindung hat der erste deutsche Bundeskanzler selbst ganz wesentlich dazu beigetragen, dass sich dies in den letzten 70 Jahren grundlegend geändert hat. Heute ist Deutschland integraler Bestandteil von Europäischer Union und NATO. Seine Freiheit, seine Sicherheit und seinen Wohlstand verdankt Deutschland nicht zuletzt einem engmaschigen Netz aus Nachbarn, Freunden und Partnern auf der ganzen Welt. Diese Partnerschaften zu pflegen, die europäische Integration zu vertiefen und die Westbindung zu stärken, ist deshalb heute genauso wichtig wie zu Adenauers Zeiten. Ausreichend ist es jedoch nicht.

In einer Phase, in der die Europäische Union und das transatlantische Verhältnis sehr gefordert und belastet sind, einer Phase, in der multilaterale Institutionen und Regelwerke infrage gestellt werden, einer Phase, in der die liberale Weltordnung von innen und außen unter Druck steht und viele schon von einer neuen Weltordnung sprechen – in einer solchen Phase muss es für die deutsche Außenpolitik auch darum gehen, Wertepartnerschaften jenseits von EU und NATO zu stärken. Einige dieser Partnerschaften sind bereits heute fest etabliert, andere gilt es auszuloten, neu zu knüpfen und auszubauen. Denn nur wenn es gelingt, genügend Verbündete im Kampf für Freiheit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu gewinnen, hat die liberale Weltordnung eine Chance. Ausreichend ist aber auch das nicht.

In einer komplexen, globalisierten Welt mit mannigfachen Verflechtungen ist Deutschland bei der Verwirklichung seiner Interessen in vielen Fällen darauf angewiesen, mit Partnern zusammenzuarbeiten, die weit davon entfernt sind, als Wertepartner oder gar Freunde gelten zu können, sei es beim Pipelinebau mit Russland, beim Außenhandel mit China oder bei Sicherheitsfragen mit Saudi- Arabien. Der im deutschen Außenpolitikdiskurs häufig konstruierte Gegensatz zwischen Werten auf der einen und Interessen auf der anderen Seite ist dabei insofern irreführend, als die Verwirklichung bestimmter Wertvorstellungen selbstverständlich ebenfalls ein Interesse sein kann. Richtig ist aber außerdem dass sich Deutschlands außenpolitische Interessen nicht auf die Wertedimension beschränken und sich – zumindest nach jetzigem Stand – auch nicht allein mit einer Allianz aus Wertepartnern und Freunden werden verwirklichen lassen. Neben der Stärkung des transatlantischen Verhältnisses, der Vertiefung der europäischen Integration und dem Ausloten neuer Wertepartnerschaften muss es für die deutsche Außenpolitik folglich ebenso darum gehen, zu eruieren, welche Interessen sich mit welchen Partnern umsetzen lassen.

Dieses Projekt hat es sich daher zur Aufgabe gemacht, einen Partner-Atlas für die deutsche Außenpolitik zu erstellen, der in Form eines Nachschlagewerkes aufzeigen soll, welche außenpolitischen Interessen sich mit welchen internationalen Partnern verwirklichen lassen. Der Atlas soll Struktur in die Debatte um Deutschlands Partner und Interessen bringen und politischen Entscheidungsträgern und ihrem Umfeld ein Werkzeug an die Hand geben, um sich unter diesem Gesichtspunkt möglichst schnell in unterschiedlichen Themenfeldern und Weltregionen zurechtzufinden.

Unabdingbare Voraussetzung für die Suche nach Partnern, mit denen sich wesentliche Interessen deutscher Außenpolitik verwirklichen lassen, ist die Definition dieser Interessen. Der Partner-Atlas definiert deshalb die folgenden fünf Kerninteressen deutscher Außenpolitik:

(1.) Die Stärkung einer werte- und regelbasierten Weltordnung

(2.) Die Wahrung unseres Wohlstands durch freien Handel und Innovation

(3.) Die Sicherheit und Stabilität Europas, seiner Nachbarschaft und anderer Weltregionen

(4.) Die Sicherung wichtiger Ressourcen und der Schutz des Klimas

(5.) Die Regulierung globaler Migrationsströme

Die Herleitung und Definition wesentlicher Interessen deutscher Außenpolitik ist zwar unabdingbare Voraussetzung, um existierende oder potenzielle Partnerschaften auf ihren Nutzen für eines oder mehrere dieser Interessen hin untersuchen zu können, steht aber nicht im Mittelpunkt des Projektes. Bei der hier vorgenommenen Festlegung handelt es sich deshalb auch ganz bewusst um eine möglichst konsens- und anschlussfähige Interessendefinition, die sich stark vereinfacht auf die fünf Schlagworte Werte, Wohlstand, Sicherheit, Ressourcen und Migration herunterbrechen lässt.

Auf Grundlage dieser fünf Interessen soll im Projekt ausgelotet werden, mit wem, das heißt mit welchen Partnerländern sich welche Interessen am ehesten verwirklichen lassen. Staaten, die Mitglied der Europäischen Union und/oder der NATO sind, gelten dabei als „selbstverständliche Partner“ und bleiben bei der Untersuchung ganz bewusst außen vor. Der Fokus des Projektes liegt stattdessen ausschließlich auf Partnerschaften jenseits von EU und NATO.

Der Begriff Partner ist dabei ganz bewusst gewählt. Er soll ein möglichst breites Spektrum bilateraler Beziehungen abdecken: von engen Wertepartnerschaften bis hin zu reinen Zweckbündnissen.

Die Struktur des Projektes orientiert sich an den fünf bereits erwähnten außenpolitischen Interessen und den folgenden fünf Weltregionen:

(1) Europa und Nordamerika

(2) Naher Osten und Nordafrika

(3) Afrika südlich der Sahara

(4) Lateinamerika

(5) Asien und Pazifik

Das Projekt ist dabei so angelegt, dass sich die Inhalte sowohl aus einer interessengeleiteten, also thematischen Perspektive (Teil 1 der Publikation) als auch aus einer an einzelnen Weltregionen und Ländern orientierten, also regionalen Perspektive (Teil 2 der Publikation) erschließen lassen.

Für jedes Interesse und jede Weltregion werden im Folgenden zunächst alle potenziellen Partnerländer identifiziert. Die anschließende Analyse widmet sich dann allerdings nur einem dieser Länder, das dementsprechend auch nur als ein Fallbeispiel für Wertepartnerschaften in Lateinamerika, Sicherheitspartnerschaften in Asien oder Migrationspartnerschaften in Subsahara-Afrika usw. gelten kann. Die Entscheidung, welches der potenziellen Partnerländer jeweils analysiert wird, gründet sich dabei auf ganz unterschiedlichen Erwägungen und lässt nicht immer Rückschlüsse auf die „Wichtigkeit“ des jeweiligen Partnerlandes zu. Das gilt insbesondere auch für die vielen potenziellen Partnerländer, die im Projekt zwar erwähnt, aber nicht eingehender analysiert werden. Sie bleiben nicht etwa deshalb außen vor, weil andere Länder wichtiger oder gar bessere Partner für die Verwirklichung deutscher Interessen sind. Sie bleiben hier zunächst außen vor, weil ein solches Projekt zwangsläufig eine Auswahl treffen muss und dabei nicht zuletzt von der richtigen Mischung lebt: der richtigen Mischung aus den „üblichen Verdächtigen“ und einigen eher überraschenden Kandidaten genauso wie der richtigen Mischung aus den sogenannten Großen der jeweiligen Weltregionen und den vielen Kleinen, die oft in ihrem Schatten stehen.

Gerade bei der Gegenüberstellung von Wertepartnern auf der einen und Partnerländern zur Verwirklichung der übrigen Interessen auf der anderen Seite ist es wichtig zu betonen, dass es beim Partner-Atlas nicht darum geht, die Welt in Gut und Böse einzuteilen. Ganz im Gegenteil: Ein wesentliches Anliegen des Projektes ist es, deutlich zu machen, wie komplex das Geflecht aus unterschiedlichen Interessen, Werten und infrage kommenden Partnerländern für die deutsche Außenpolitik in Wirklichkeit ist. Die Einordnung einzelner Länder in verschiedene Kategorien hat dabei vor allem heuristischen Wert und ist selbstverständlich nicht als abschließendes Urteil zu verstehen.

Die Nennung weiterer potenzieller Partnerländer und die bewusst um Komplexität bemühten Einzelfallanalysen sollten insofern auch deutlich machen, dass es mit Kategorienbildung und einer 5×5-Felder-Matrix nicht getan ist. Die Wirklichkeit ist immer komplizierter und zudem im permanenten Wandel begriffen. Es ist deshalb nicht auszuschließen, dass sich ein Partner-Atlas 2025 in erheblichem Maße vom Partner-Atlas 2020 unterscheiden würde. Die folgenden Ausführungen sind letztlich nicht mehr als eine Momentaufnahme, die sich trotzdem bemüht, ein wenig Licht ins Dickicht deutscher Außenpolitik zwischen Werten, Interessen und potenziellen Partnern zu bringen.

Peter Fischer-Bollin ist Leiter der Hauptabteilung Analyse und Beratung.
Sebastian Enskat ist Leiter „Demokratie, Recht und Parteien“ in der Hauptabteilung Analyse und Beratung.
Laura Philipps ist Referentin „Multilateralismus und Systemwettbewerb“ in der Hauptabteilung Analyse und Beratung.

 

Videomitschnitt des Livestreams:

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