Deutschlands Interessen – und mit wem sie sich verwirklichen lassen

Die Wahrung unseres Wohlstands durch freien Handel und Innovation

Freier Handel und Innovation sind für das rohstoffarme Deutschland essenziell. Zur Stärkung dieses Kerninteresses deutscher Außenpolitik bedarf es enger, strategischer Partnerschaften.

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Freier Handel und Innovation sind für das rohstoffarme Deutschland essenziell. Zur Stärkung dieses Kerninteresses deutscher Außenpolitik bedarf es enger, strategischer Partnerschaften. Solche Partnerschaften über die vorhandenen Handelsbeziehungen hinaus zu intensivieren, ob zu Exportmärkten in Lateinamerika (zum Beispiel Brasilien) oder Asien (zum Beispiel Vietnam), und innovationspolitische Impulse von ähnlich aufgestellten Volkswirtschaften (zum Beispiel Schweiz) aufzunehmen, sollte handlungsleitend für eine zukunftsweisende Wirtschafts- und Innovationspolitik sein. Gerade im Nachgang der Corona-Pandemie wird es notwendig werden, sich neuen Chancen und Potenzialen zu widmen. Denn es besteht derzeit die konkrete Gefahr, dass unsere globalisierte Welt auseinanderdriftet, Transport- und Lieferketten unter Druck geraten und etablierte Verbindungen zwischen Europa und dem Rest der Welt gekappt werden.

Insgesamt lässt sich festhalten, dass nur wenige Länder die Globalisierung in ähnlicher Weise wie Deutschland nutzen konnten – und gleichzeitig eine sukzessive Entkopplung von Wirtschaftswachstum und Ressourcenverbrauch stattfand. Dies schlägt sich in positiven ökonomischen Nachrichten vom Arbeitsmarkt, soliden Wachstumszahlen, steigenden Löhnen und Renten sowie stabilen Steuereinnahmen nieder. Auch aus ökologischer Perspektive lassen sich Erfolge verzeichnen, die unzweifelhaft verstetigt werden müssen: Die zum Einsatz gebrachte Primärenergie für die Erzeugung einer Gütereinheit ist rückläufig, die Ressourcenproduktivität steigt, Treibhausgas-Emissionen gehen zurück.

Gleichzeitig haben sich die externen Risiken für das deutsche, exportorientierte Wirtschaftsmodell vervielfacht, dazu zählen ein weltweit zunehmender Protektionismus (der schon vor der Corona-Pandemie einsetzte), eine erratische US-Handelspolitik, überstrapazierte Ökosysteme und labile Finanzmärkte. Man muss konstatieren, dass Deutschland überdies in einer komplizierten geopolitischen Lage steckt: Handelspolitisch ist man enorm von China abhängig, energiepolitisch mit Russland eng verbunden und sicherheitspolitisch ohne die USA kaum handlungsfähig.

Damit steht Deutschland zwischen den um Deutungshoheit ringenden Gestaltungsmächten und muss, vielleicht stärker als zu früheren Zeiten, eigene Interessen formulieren und sich bewusst machen, dass ökonomischer Erfolg kein Selbstläufer ist. Vielmehr muss er durch eine kluge Wirtschafts- und Innovationspolitik immer wieder neu gewonnen werden. Eine solche Politik zeichnet sich durch eine solide Konzeption aus und fokussiert in besonderer Weise auf marktwirtschaftliche Elemente, die Deutschlands zukünftigen Wohlstand sichern können. Zum einen gehört dazu der Einsatz für offene Märkte, freien Welthandel und eine globalisierungszugewandte Agenda. Zum anderen betrifft es die Etablierung einer Innovationskultur, die technische und soziale Veränderungen als notwendige Bedingungen begreift, um Wohlstand für alle im Sinne Ludwig Erhards zu mehren.

Ein beachtlicher Teil der deutschen Wirtschaftsleistung hängt von der Ausfuhr deutscher Güter und Dienstleistungen ab, die zu wesentlichen Teilen in die EU, die Vereinigten Staaten und nach China verbracht werden. Es ist empirisch gut belegt, dass der europäische Binnenmarkt und der Freihandel mit Drittstaaten zukünftigen Wohlstand durch Wettbewerb sichern können. Für diesen Zusammenhang immer wieder politisch zu werben, bleibt eine große Aufgabe, um gesellschaftliche Widerstände zu überwinden und Ängste im Hinblick auf zukünftige Handelsabkommen zu nehmen. Die Corona-Pandemie und der damit verbundene Trend zu nationalen Alleingängen und mehr Protektionismus erschwert diese Aufgabe zusätzlich.

Aufgrund des hohen Offenheitsgrades der deutschen Volkswirtschaft und der Verflechtung in internationale Wertschöpfungsketten ist ein funktionierendes, regelgebundenes Freihandelsregime für Deutschlands Arbeitsplätze, Steuereinnahmen und Wirtschaftskraft von überragendem Interesse. Konkret bedeutet dies, dass sich die deutsche Volkswirtschaft dem weltweiten unternehmerischen Wettbewerb stellt und durch diese „Produktivitätspeitsche“ gefordert ist, innovativ zu bleiben. Dies setzt voraus, dass Deutschland sich dem Import von Waren unserer Handelspartner nicht verweigert beziehungsweise diese durch protektionistische Maßnahmen wie Zölle oder nichttarifäre Handelshemmnisse nicht erschwert, wenn die Herkunftsländer gleichfalls auf solche Maßnahmen verzichten. Fairer grenzüberschreitender Wettbewerb zwischen Unternehmen erfordert allerdings, dass ökologische und soziale Mindeststandards eingehalten werden. Der politische Einsatz muss folglich fairen Wettbewerbsregeln gelten (Einhaltung von Standards, keine Subventionen, Beachtung geistigen Eigentums, keine Marktzutrittsbarrieren) und sich protektionistischer Tendenzen erwehren.

Als Mitglied der EU hat Deutschland die Kompetenzen für internationale Handels- und Investitionspolitik übertragen, weil die Verhandlungsmacht des Staatenverbundes weit größer ist als einzelner Mitgliedstaaten. Die EU kann mit einem Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 17,4 Billionen US-Dollar besser mit Wirtschaftsgroßmächten wie den USA (BIP: 18,6 Billionen US-Dollar) und China (BIP: 11,2 Billionen US-Dollar) verhandeln und hat in handelspolitischen Fragen in den vergangenen Jahren bemerkenswerte Erfolge zum Nutzen Deutschlands erzielt. Das erste umfassende Freihandelsabkommen der EU war jenes mit Südkorea (seit 2011 in Kraft). Im Februar 2019 trat das Abkommen mit Japan in Kraft (JEFTA), zudem stimmte das Europäische Parlament dem Abkommen mit Singapur zu. Seit 2014 konnten die Freihandelsverhandlungen der EU mit der Ukraine, Kanada (CETA), Vietnam und dem Gemeinsamen Markt Südamerikas (Mercosur) offiziell beendet werden. Die Ratifizierungen stehen noch aus, wobei die endgültige Zustimmung des Abkommens mit Vietnam in Kürze erfolgen dürfte. Dagegen trifft das Mercosur-Abkommen auf erhebliche gesellschaftliche Widerstände wegen der Brandrodungen im Amazonas und den politischen Prioritäten des neuen brasilianischen Präsidenten Bolsonaro.

Weitere Freihandelsbemühungen (etwa mit Indonesien, Malaysia, Indien, USA) erweisen sich als schwierig. Dies wird wohl auch für die Verhandlungen mit Großbritannien gelten, die nach dem Austritt aus der EU am 31. Januar 2020 begonnen haben und zum Ende des Jahres 2020 abgeschlossen sein sollen. Das Ausscheiden des Vereinigten Königreichs aus der EU betrifft die deutsche Industrie sehr stark, weshalb solide Handelsbeziehungen auch zukünftig von großem Interesse sind: Großbritannien ist der fünftgrößte Partner im deutschen Außenhandel und alsbald einer der wichtigsten Märkte außerhalb der EU. Schon deshalb gilt es eine möglichst enge Anbindung an die EU aufrechtzuerhalten und die Verhandlungen als Chance zu sehen. Das politische Design einer neuen Übereinkunft könnte beispielgebend für zukünftige Assoziierungsabkommen werden.

Die ambitionierte Freihandelsagenda der Europäer steht seit 2017 in starkem Kontrast zu den Prioritäten der amerikanischen Regierung, die unter Trump einen Politikwechsel in der Außen- und Handelspolitik einleiteten. China hat die neue Form der handelspolitischen Schwerpunktsetzung leidlich erfahren, was zu einer sich beschleunigenden Zollspirale führte. Insgesamt versucht die US-Regierung über verschiedene Maßnahmen, ihre Wirtschaft von der chinesischen Volkswirtschaft zu entkoppeln.

Die Unsicherheit über das künftige Verhältnis der beiden größten Volkswirtschaften USA und China geht nicht spurlos an der Weltwirtschaft vorbei, da sich mit dem Konflikt globale Wertschöpfungsketten verändern. Die Corona-Pandemie wird hier zusätzlich als Beschleuniger einer sinoamerikanischen Entkopplung wirksam werden. Deutschland ist unmittelbar betroffen. Es muss die transatlantischen Beziehungen über die verlorenen Regierungsjahre der Ära Trump hinaus retten und in Bezug auf China – gemeinsam mit europäischen Partnern – zu einer neuen wirtschaftspolitischen Linie kommen, da die Kritik des US-Präsidenten an Chinas weltwirtschaftlichem Gebaren einen wahren Kern hat. Das Regime in Peking greift lenkend in die Wirtschaft, schützt und entwickelt mittels industriepolitischer Eingriffe mächtige Unternehmen und hat als Trittbrettfahrer des globalen Handelsregimes seit seinem Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO) mächtig profitiert. Die chinesischen Entscheidungen in der Handels- und Außenpolitik (etwa die Made-in-China-2025-Strategie, die Belt-and-Road-Initiative (BRI), ein neues Cybersicherheitsgesetz und ein sogenanntes Sozialkreditsystem) haben den Europäern deutlich gezeigt, dass China gewillt ist, einen eigenen Weg zu gehen – und eine geräuschlose Integration in das Weltwirtschaftsgefüge nicht anstrebt.

Um trotz dessen ein gemeinsames Level Playing Field für die Weltwirtschaft herzustellen, Zugangsbeschränkungen abzubauen und mehr Fairness und Gegenseitigkeit im Waren- und Dienstleistungsaustausch herzustellen, hat die EU Ende 2013 bilaterale Investitionsverhandlungen mit China aufgenommen. Im April 2019 setzten sich die EU und China das Ziel, ihre Verhandlungen 2020 abzuschließen. Es wird sich zeigen, ob China bei den seit Jahren hervorgebrachten Kritikpunkten (Marktzugang, Subventionen, erzwungener Technologietransfer etc.) auf die Europäer zugehen wird.

Von immenser Bedeutung für die Exportnation Deutschland ist nicht nur das Verhältnis zu etablierten Handelspartnern und die Anbahnung neuer ökonomischer Beziehungen, sondern auch ein globales Handelsregime, das den reibungslosen grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungsaustausch sicherstellt. Diese Aufgabe kommt der WTO zu. Sie soll durch den Abbau von Zöllen und Handelsschranken die multilaterale Zusammenarbeit vorantreiben. Doch immer öfter schließen Staaten bilaterale Freihandelsabkommen und umgehen damit die WTO, auch weil die Organisation als mitgliedergetriebene Institution oft zu schwerfällig agiert. Seit der Amtsübernahme Trumps wird die WTO-Mitgliedschaft der USA sogar offen hinterfragt. Den vorerst schwersten Schlag versetzte die US-Administration der Institution mit der Blockade der Nachbesetzung von Richterstellen, die die zwischenstaatlichen Schiedsverfahren verhandeln. Das zentrale Berufungsorgan (Appellate Body) der WTO ist seit Dezember 2019 nicht mehr arbeitsfähig, ein Pfeiler der multilateralen Handelsordnung bricht damit weg. Als Schiedsrichter in einer verflochtenen Weltwirtschaft wird die WTO auch zukünftig gebraucht, gerade damit Schwellen- und Entwicklungsländer ihre Interessen einbringen können. Deutschland hat kein Interesse an einer Weltwirtschaftsunordnung und muss daher mit Partnern wie Brasilien oder der Schweiz energisch an der Reform und Stärkung der WTO arbeiten – und dafür auch auf die US-Administration einwirken.

Ebenso bedeutsam wie die Handelspolitik ist für Deutschland die Fähigkeit, sich der Zukunft mit kreativen Antworten zu stellen. Innovationspolitik und der systematische Ausbau nationaler Innovationssysteme stehen auf den Agenden der führenden Wirtschaftsnationen weit oben. Auch die Entwicklungs- und Schwellenländer verfolgen immer mehr eine innovationsorientierte Entwicklungsstrategie und setzten auf die Stärkung von Potenzialen im Bereich von Wissenschaft, Innovation und Humankapital. Insbesondere das Beispiel Chinas zeigt, dass ein strategischer Mittel- und Langfristplan hin zu einer Innovations- und Wissensgesellschaft funktionieren kann. Ähnlich dynamisch stellen sich aber auch die Entwicklungen etwa in Saudi-Arabien oder Vietnam dar.

Der Aufstieg neuer industrieller Wettbewerber hat der industriepolitischen Debatte in Deutschland neuen Schwung verliehen und setzt politische Kräfte und finanzielle Ressourcen frei, um die Rahmenbedingungen und die Infrastruktur für Forschung und Innovation weiter zu optimieren. Grundsätzlich ist allen Beteiligten klar, dass Deutschland sich langfristig nicht nur auf die kontinuierliche Verbesserung in klassischen Sektoren (Kraftfahrzeugen, Maschinenbau, Chemie) beschränken kann. Vielmehr gilt es, einen neuen gesellschaftlichen Gründergeist zu entfachen und veränderungsbereit sowie technologieoffen zu bleiben. In alternden, saturierten, eher risikoaversen Gesellschaften ist dies wohl eine der schwierigsten Aufgaben für staatliches Handeln.

Gleichwohl ist die deutsche Hightech-Strategie 2025 mit ihren zahlreichen innovationspolitischen Initiativen von diesem Ansinnen geprägt. Sie benennt sechs Herausforderungen, die von besonderer Relevanz für wirtschaftliches Wachstum und gesellschaftlichen Wohlstand in Deutschland sind und in denen innovationspolitische Impulse gesetzt werden sollen: Wirtschaft und Arbeit 4.0; Sicherheit; Stadt und Land; Mobilität; Nachhaltigkeit, Energie und Klima; Gesundheit und Pflege. Allerdings liegt es auf der Hand, dass der Staat nur ein begrenztes Instrumentarium hat, um vielversprechende Technologien in diesen Bereichen zu fördern oder den Transfer von der Forschung in die Anwendung zu beschleunigen.

Wichtiger als solche diskretionären Programme und Förderinitiativen ist daher das langfristige staatliche Bekenntnis, der Bildungs-, Innovations- und Forschungspolitik höchste Aufmerksamkeit zu widmen und erforderliche Finanzmittel bereitzustellen. Derzeit wendet Deutschland etwa 3 Prozent seines BIP für Forschung und Entwicklung auf, strebt mit Blick auf führende Wettbewerber wie der Schweiz oder Südkorea mittelfristig aber ein Ziel von 3,5 Prozent an. Freilich müssen solche Steigerungen im Gleichschritt von öffentlicher Hand und der Privatwirtschaft erfolgen.

Um den Strukturwandel hin zu technologieintensiven Branchen zu fördern, wird dieses Zusammenspiel entscheidend sein und könnte auch zu einem Wettbewerbsvorteil werden, der im kooperativen Ansatz der Sozialen Marktwirtschaft bereits angelegt ist. In einer Marktwirtschaft sind es eben private Akteure (Mittelstand, Familien- und Großunternehmen), die verwertbare Innovationen erzeugen – wenn die Rahmenbedingungen stimmen. Dazu gehören Unternehmenssteuern, die in der Höhe und Ausgestaltung deutsche Unternehmen im Wettbewerb der Industriestandorte nicht benachteiligen, weniger Bürokratie, eine zukunftsfähige Infrastruktur, ein leistungsfähiges Bildungssystem, qualifizierte Fachkräfte, der Digitalisierung angemessene Regulierungen im Wettbewerbs- und Datenrecht sowie Verbesserungen bei der Innovationsfinanzierung.

In all diesen Bereichen zeigen Kennziffern, dass es Verbesserungsbedarf gibt. Richtig ist aber auch, dass internationale Indizes Deutschlands innovationspolitische Anstrengungen durchaus würdigen. So kommt der Bloomberg Innovation Index in einer umfangreichen Analyse zu dem Ergebnis, dass Deutschland das innovativste Land weltweit sei. Für die Rangliste werden diverse Kriterien angegeben, aus denen ein Gesamtsieger hervorgeht. Deutschland punktet demnach vor allem bei Patentanmeldungen, der Dichte von Hightech-Unternehmen und der Wertschöpfung in den hiesigen Fabriken. Im tertiären Bildungssektor, also bei Universitäten und weiteren Hochschulen, liegt die Bundesrepublik international hingegen nur im Mittelfeld. Bei aller Vorsicht, mit der man internationalen Rankings begegnen sollte, zeigen sie auf, dass die stete Debatte über wirtschafts- und innovationspolitische Herausforderungen in der langen Frist schon zu bemerkenswerten politischen Entwicklungen führen kann. Dies kann Ansporn sein, nicht erschöpfte Potenziale zu heben.

Allein die Größe der deutschen Volkswirtschaft und das Fehlen von nennenswerten Ressourcen begründet, warum die strategische Auseinandersetzung mit Innovationen und potenziellen Handelspartnern wie Vietnam, Kenia, Saudi-Arabien, Brasilien oder der Schweiz eine notwendige Bedingung für den Erhalt und den Ausbau des deutschen Wohlstands ist. Im Nachgang der Corona-Pandemie wird sich die Aufgabe sogar noch dringlicher stellen. Aus der Beschäftigung mit den Themen im vorherigen Abschnitt lassen sich zwei Grundsätze ableiten, um die volkswirtschaftliche Dynamik in Deutschland aufrechtzuerhalten und der virusbedingten, globalen Konjunktureintrübung etwas entgegenzustellen.

Erstens: Beim internationalen Handel ist auf ein gemeinsames Level Playing Field zu achten, welches durch eine reformierte WTO mit Sitz im schweizerischen Genf überwacht wird und in seiner Bedeutung durch die G20 gewürdigt werden sollte. Dies setzt den kritischen Dialog mit wichtigen Handelspartnern voraus, damit die Globalisierung zum Wohl aller Menschen wirken kann. Der Abschluss von neuen beziehungsweise die Modernisierung bestehender Freihandels- und Doppelbesteuerungsabkommen kann dabei wichtige Impulse geben, weil hohe Standards und faire Marktzugangsregelungen inkorporiert werden können. Im Rahmen der EU-Mercosur-Verhandlungen kommt beispielsweise Brasilien eine Schlüsselrolle zu, um die Verbindungen zu Südamerika zu intensivieren. Gleichzeitig ist das Abkommen ein Lackmustest für die Implementierung der Pariser Klimabeschlüsse in rechtsverbindliche Normen. Das bereits ratifizierte Handels- und Investitionsschutzabkommen zwischen der EU und Vietnam, von dem gerade Deutschland besonders profitieren dürfte, stößt die Tür wieder ein Stück weiter nach Asien auf.

Zweitens: Deutschland muss offen sein für technologischen Fortschritt, weshalb nicht nur die ethischen und technologischen Risiken, sondern speziell auch die Chancen von Innovationen beachtet werden sollten. Dabei ist klar, dass Innovationen den Menschen zu einem besseren Leben verhelfen sollen. Es braucht eine Kultur, die Zukunftsoptimismus, Mut und Bereitschaft zu Innovationen (statt Fortschrittspessimismus) fördert. Hier lässt sich gerade in der Ausgestaltung unternehmerischer Rahmenbedingungen eine Menge von anderen Ländern lernen. So gilt etwa das ostafrikanische Kenia aufgrund seiner Start-up-Kultur und seines Digitalisierungseifers als Vorzeigeland unseres Nachbarkontinents. Auch in Saudi-Arabien nimmt man sich einiges vor, um der Öl-Abhängigkeit zu entkommen. Mit einem reformorientierten, wenn auch nicht unumstrittenen Kronprinzen könnte das Land zu einem Laboratorium deutscher Ingenieurskunst beziehungsweise zum Testfeld deutscher Dienstleistungen werden.

Wenn sich die beiden akzentuierten Grundsätze in praktischer Politik niederschlagen, kann Deutschland seine Wettbewerbsfähigkeit stärken, sich in Europa als wichtiger Akteur einbringen – und seinen Wohlstand mehren.

David Gregosz ist Referent „Wirtschaft und Handel“ in der Hauptabteilung Analyse und Beratung.

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Kenia ist der stabilste Staat Ostafrikas und eine nach Westen ausgerichtete Marktwirtschaft. Mit einem konstant starken Wirtschaftswachstum in den zwölf Jahren vor der Corona-Krise und einem BIP in Höhe von knapp 88 Milliarden US-Dollar (2018) ist Kenia die größte Volkswirtschaft in Ostafrika und ein Wachstumsmotor für die gesamte Region. Auch dank des Hafens Mombasa und des Flughafens in Nairobi ist das Land ein wichtiger Hub im Handel und im Finanzwesen. Viele internationale Unternehmen haben Kenia als Sitz ihrer (Ost)Afrika-Niederlassungen gewählt.

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Brasilien ist die größte Volkswirtschaft Lateinamerikas und zählt mit einem BIP von circa zwei Billionen US-Dollar zu den wichtigsten Schwellenländern der Welt. Das Land verfügt über einen Binnenmarkt von 210 Millionen Einwohnern und ist reich an natürlichen Ressourcen. Dank eines leichten Wirtschaftswachstums in den letzten drei Jahren blickt Brasilien mit seiner stark gewachsenen Mittelschicht wieder optimistischer in die Zukunft, allerdings könnte die Corona-Krise dies wieder zunichtemachen. Es besteht ein großes Interesse, den Industriesektor zu modernisieren, neue Verkehrsinfrastruktur zu schaffen sowie den Ausbau erneuerbarer Energien voranzutreiben.

VIETNAM

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Vietnam ist eines von wenigen kommunistischen Ländern. Eine „sozialistisch orientierte Marktwirtschaft“ bestimmt die Ökonomie des Landes, die kommunistische Partei setzt ihren Allmachtsanspruch rigoros durch – und in Berichten zu Menschenrechten wird heftige Kritik an dem Land geübt. Gleichzeitig führten das mehr als drei Jahrzehnte andauernde Wirtschaftswachstum und politische Stabilität dazu, dass sich Vietnam als einflussreicher Akteur in Südostasien etabliert hat. Frühzeitiges und durchgreifendes Handeln in der Corona-Krise hat die gesundheitlichen und wirtschaftlichen Gefahren bisher vergleichsweise gut eingrenzen können.