Deutschlands Interessen – und mit wem sie sich verwirklichen lassen

Die Sicherung globaler Ressourcen und der Schutz des Klimas

Der direkte oder indirekte Zugang zu natürlichen Ressourcen ist Voraussetzung für menschliches Leben und wirtschaftliche Aktivität. Im Kern geht es um lebenswichtige Ressourcen wie Luft, Wasser und Nahrung sowie eine Umgebung mit gemäßigten Temperaturen beziehungsweise mit Schutzmöglichkeiten vor gefährlicher Witterung. In der Regel erfordert die Versorgung mit lebenswichtigen Ressourcen den Zugang zu weiteren natürlichen Ressourcen (zum Beispiel Brennstoffe zum Heizen oder Erze für die Werkzeugherstellung). Wirtschaftlich entwickelte Gesellschaften haben einen der Menge und Anzahl nach erhöhten Ressourcen- und Rohstoffbedarf.

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In unserer trotz Corona-Pandemie auch weiterhin stark globalisierten Welt mit einer schnell wachsenden Bevölkerung und dynamischen technologischen und wirtschaftlichen Entwicklungen hat sich der Bedarf an natürlichen Ressourcen und Rohstoffen zwischen den meisten Ländern stark angeglichen (etwa durch die weltweite Nutzung elektronischer Geräte oder anderer Güter wie Pkws etc.), unterliegt in den letzten Jahren aber auch einem grundlegenden Wandel. Ein Beispiel betrifft den Mobilitätsbereich: Während der letzten rund hundert Jahre war die Möglichkeit motorisierter Mobilität an jedem Ort der Welt abhängig vom Zugang zu mineralölbasierten Kraftstoffen. Die wachsende Elektromobilität führt nun zu neuen Ressourcenabhängigkeiten, beispielsweise bei der Batteriezellproduktion, für die auf absehbare Zeit Metalle wie Lithium, Kobalt und Nickel benötigt werden.

Ähnliches gilt mit Blick auf die Energieversorgung im Elektrizitäts-, Gebäude- und Industriebereich. Hier haben spätestens ab der Mitte des 20. Jahrhunderts fossile Energieträger (Erdöl, Erdgas und Kohle) die Weltmärkte geprägt. Seit der Jahrtausendwende lässt sich auch hier ein beschleunigter Wandel beobachten. Denn für die Herstellung von Windrädern oder Solarzellen spielen Rohstoffe wie Eisenerz, Bauxit, Seltene Erden, Silber, Indium oder Kupfer eine zentrale Rolle. Im Bereich der Stromproduktion kommt für Deutschland als sehr dicht besiedeltes Land ein weiterer Aspekt hinzu: Die für Nutzung erneuerbarer Energien benötigten Flächen, die ausreichend günstige natürliche Bedingungen aufweisen (besonders für die Windkraft relevant), sind als Ressource nur begrenzt vorhanden. Akzeptanzprobleme in Teilen der Bevölkerung bremsen bereits heute den Ausbau erneuerbarer Energien und drohen sich in den nächsten Jahren weiter zu verschärfen. Allein aus diesem Grund ist eine künftige Energieautarkie Deutschlands basierend auf erneuerbaren Energien unrealistisch. Energieimporte beziehungsweise die wechselseitige Versorgung mit Partnerländern inner- und außerhalb der EU bleiben unverzichtbar. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund der zunehmenden Bedeutung von mit erneuerbaren Energien produziertem Wasserstoff, der künftig in großen Mengen eine zentrale Rolle bei der Defossilisierung vor allem von Industrie und bestimmten Transportformen spielen soll. Für diesen „grünen“ Wasserstoff werden große Mengen erneuerbarer Elektrizität benötigt.

Mit seiner ausgeprägten Industrie- und Exportorientierung zählt Deutschland weltweit zu den größten Verbrauchern mineralischer Rohstoffe, die auch für zahlreiche Zukunftstechnologien von zentraler Bedeutung sind. Bezogen auf ihr Gewicht entfällt jeweils etwas mehr als ein Viertel der deutschen Rohstoffimporte auf Erze (besonders Nichteisenmetalle), auf fossile Energieträger (Erdöl, Erdgas, Kohle) und auf sonstige mineralische Rohstoffe sowie etwa ein Fünftel auf Biomasse (davon 90 Prozent aus der Landwirtschaft). Aufgrund mangelnder heimischer Vorkommen muss Deutschland diese Rohstoffe nahezu vollständig importieren, zum Beispiel aus Peru (Kupfer), Brasilien (Eisenerz) oder Südafrika (Platin). Diese Importabhängigkeit birgt Risiken aufgrund von:

Preisschwankungen auf den Weltmärkten
einer insgesamt rapide steigenden Nachfrage nach (kritischen) Rohstoffen
Lieferunterbrechungen durch verschiedenartige Krisen wie Corona oder bewaffnete Konflikte
Marktmachtkonzentrationen bei wenigen Ländern und Unternehmen, zum Teil entlang ganzer Wertschöpfungsketten (beispielhaft hierfür stehen die massive Energieimportabhängigkeit von Russland bzw. Gazprom insbesondere bei pipelinegebundenem Erdgas sowie eine dominante Stellung Chinas und chinesischer Unternehmen bei der Gewinnung und Weiterverarbeitung von Seltenen Erden bis hin zur Endproduktfertigung)
Handelsstreitigkeiten, Protektionismus und Verzerrungen im internationalen Wettbewerb durch systematische staatliche Unterstützungsmaßnahmen für bestimmte Unternehmen
erhöhten Umwelt-, Sozial- und Transparenzstandards im Zusammenhang mit Rohstoffgewinnung und -handel sowie entsprechenden Sorgfaltspflichten entlang der Lieferketten.

Um diese Risiken zu verringern, soll der Rohstoffverbrauch so weit wie möglich vom Wirtschaftswachstum entkoppelt werden. Gleichzeitig will Deutschland auf diesem Weg endliche natürliche Ressourcen schonen und gemäß dem nationalen Klimaschutzgesetz den Netto-Treibhausgasausstoß bis zum Jahr 2045 gen Null senken. Denn beide Aspekte, Ressourcenverbrauch und Klimawandel, sind eng miteinander verknüpft. Nicht nur wirkt sich der vermehrte weltweite Abbau und Verbrauch von Rohstoffen und Ressourcen massiv auf Umwelt und Klima aus. Umgekehrt gilt dies mitunter ebenso, zum Beispiel in Form von Wassermangel, Bodenerosion oder Ernteausfällen durch häufigere und stärkere Extremwetterphänomene.

Nicht zuletzt ist der Klimawandel ein potenzieller Krisenverstärker, der unter anderem sicherheitspolitische Risiken birgt und damit auch in Verbindung mit Migrationsbewegungen stehen kann. Wichtig in diesem Zusammenhang ist die Erkenntnis, dass der Klimawandel für die deutsche Außenpolitik nicht nur die Frage aufwirft, welche Partnerländer die größten Potenziale für Emissionsminderungen sowie bezahlbare, verlässliche und möglichst CO2-arme Energieimporte bieten. Aus Sicht vieler Entwicklungs- wie auch Schwellenländer ist aufgrund ihrer Verwundbarkeit mittlerweile die Frage der Anpassung an den teilweise nicht mehr vermeidbaren Klimawandel an erste Stelle gerückt. Es ist somit im deutschen Interesse, strategische Partnerländer bei der Bewältigung der Klimawandelfolgen zu unterstützen.

2007 wurde unter Vorsitz des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) der Interministerielle Ausschuss (IMA) Rohstoffe eingesetzt, die Rohstoffsicherung also als politische Querschnittsaufgabe definiert. Die erste offizielle Rohstoffstrategie der Bundesregierung wurde dann 2010 vom BMWi veröffentlicht. Sie bezieht sich auf nicht-energetische mineralische Rohstoffe, umfasst also weder Erdöl, Erdgas und Kohle noch pflanzliche, also insbesondere landwirtschaftliche Rohstoffe. Hintergrund der Strategieentwicklung waren die seit 2003 stark gestiegenen Preise und Lieferrisiken im internationalen Rohstoffhandel. Diese Entwicklung ging mit einer zunehmenden Rohstoff-Importabhängigkeit Deutschlands und Europas einher. Die Rohstoffstrategie von 2010 wurde unter der Maßgabe verfasst, dass in erster Linie die Unternehmen selbst für die Sicherung ihrer Rohstoffversorgung verantwortlich sind. Dem Staat kommt dabei die Aufgabe zu, die Unternehmen politisch über entsprechende Handelsabkommen und durch Beratungsleistungen zu unterstützen. Hierzu wurde die Deutsche Rohstoffagentur (DERA) gegründet, die ausländische Rohstoffrisiken und potenziale und vermehrt auch Nachhaltigkeitsaspekte in den Lieferketten analysiert.

Als Reaktion auf gestiegene Rohstoffpreise und vermehrte Handelsbeschränkungen (wie Beschränkungen des Exports Seltener Erden durch China) hat die Bundesregierung mit der Mongolei (2011), Kasachstan (2012) und Peru (2014) Regierungsabkommen – sogenannte Rohstoffpartnerschaften – geschlossen. Zudem wurde mit Australien 2017 eine Absichtserklärung über die engere institutionalisierte Kooperation in den Bereichen Rohstoffe und Energie unterzeichnet. Mit Chile, Ghana und Kanada wurden, im Vergleich zu den Rohstoffpartnerschaften, weniger verbindliche Rohstoffkooperationen initiiert. In Anspruch genommen werden indes vor allem die vom Bund vergebenen Kreditgarantien zur langfristigen Absicherung der Rohstoff-Abnahmeverträge deutscher Unternehmen. Gleichzeitig haben sich diese aus der Rohstoffgewinnung selbst (trotz aufgelegter Förderprogramme wie bedingt rückzahlbarer Darlehen) weitgehend zurückgezogen.

In der Anfang 2020 von der deutschen Bundesregierung verabschiedeten Fortschreibung der Rohstoffstrategie wurde der Fokus verschoben: Es geht nun in erster Linie um den Einfluss auf die Rohstoffnachfrage ausgehend von disruptiven Technologien, Handelsstreitigkeiten, Marktmachtkonzentrationen und Nachhaltigkeitsansprüchen mit Blick auf Lieferketten. Es ist beabsichtigt, die Rohstoffstrategie bei ihrer Umsetzung mit den Zielen der deutschen Industrie- wie auch der Nachhaltigkeitsstrategie (mit ihrem sowohl nationalen als auch internationalen Fokus) beziehungsweise mit den Klimazielen zu verschränken. Partnerländer sollen dabei unterstützt werden, stärkere Aufsichtsbehörden für den Bergbau einzurichten – und somit auch für einen wasser- und energieeffizienteren sowie umweltschonenderen Rohstoffabbau zu sorgen. Ein entsprechendes entwicklungspolitisches Programm wurde bereits in der Andenregion auf den Weg gebracht. Die Förderung umweltgerechter Rekultivierung von Bergbaustätten in der Mongolei ist ein anderes Beispiel.

Mit Blick auf die Elektromobilität hat die Bundesregierung (wie auch die EU-Kommission) bereits die Devise ausgegeben, der Batteriezellen-Importabhängigkeit aus Fernost entgegenzuwirken und die Batteriezellproduktion in Deutschland (und Europa) zu fördern. Nachdem die Kommission 2017 die Europäische Batterie-Allianz ins Leben gerufen hatte, werden derzeit über 100 Batterieprojekte in der EU entwickelt, wobei sich die Gesamtinvestitionen entlang der gesamten Wertschöpfungskette auf nahezu 130 Mrd. Euro belaufen. Angesichts des Ausbaus der Produktionskapazitäten in derartigen Zukunftstechnologien (u.a. Digitalisierung, Klimatechnologie, E-Mobilität) wird sich die Rohstoff-Importabhängigkeit voraussichtlich sogar noch vergrößern, insbesondere bei Lithium, Kobalt, Nickel, Graphit und Mangan. Weiterhin werden große Mengen an Kupfer und Seltenen Erden für den Elektroantrieb (wie auch für zahlreiche andere Elektroprodukte) benötigt. Während die Versorgung mit Kupfer und Nickel auf dem Weltmarkt vergleichsweise wenig Schwierigkeiten bereitet, so ist der Bezug von Mangan und Lithium, vor allem aber der von Kobalt, Graphit und Seltenen Erden mit größeren Risiken verbunden. 70 Prozent des weltweiten Graphits und 85 Prozent der Seltenen Erden werden in China abgebaut; 61 Prozent des Kobalts stammt aus der Demokratischen Republik Kongo. Es gibt also nicht nur sehr wenige Bezugsländer für diese Rohstoffe, sondern es handelt sich in den genannten Fällen auch um Staaten, die mit politischen Unsicherheiten behaftet sind. Bereits im September 2020 hatte die EU vor diesem Hintergrund die vierte Liste kritischer Rohstoffe und den Aktionsplan zur Förderung resilienter Rohstofflieferketten veröffentlicht. Nicht zuletzt haben die Corona-Pandemie und der Ukraine-Krieg noch einmal vor Augen geführt, dass im Falle plötzlich auftretender schwerer Krisen auch Importabhängigkeiten von vermeintlich sicheren Bezugsländern Versorgungsrisiken bergen.

Im Energiebereich bilden die sogenannten Energiepartnerschaften mit wichtigen Energieerzeuger-, Energietransit- und Verbraucherländern ein zentrales Instrument der energieaußenpolitischen Strategie des BMWi bzw. BMWK nach der Umbenennung des Ressorts in Ministerium für Wirtschaft und Klimaschutz durch die neue Regierung. Vorrangiges Ziel der Kooperationen ist die Förderung des Ausbaus erneuerbarer Energien und des Einsatzes effizienter Energietechnologien. Neben dem dadurch angestrebten Klimaschutzeffekt soll zudem der globale Wettbewerb um knapper werdende Energierohstoffe reduziert und die Versorgungssicherheit für Deutschland erhöht werden. Gleichzeitig erhofft sich die Bundesregierung verbesserte Exportchancen für deutsche Unternehmen, die energieeffiziente Produkte und innovative Energieanlagen anbieten. Beispiele sind die Deutsch-Norwegische Energiezusammenarbeit, sowie die Energiepartnerschaften mit der Türkei, Nigeria, Marokko, Tunesien und Algerien. Bei den großen Energieverbraucherländern gibt es etwa Partnerschaften mit Indien, China, Südafrika, Mexiko und Brasilien vor dem Hintergrund, dass diese Länder starken Einfluss auf den weltweiten Verbrauch und somit auch die Preise fossiler Energieträger nehmen. Im Falle Japans liegt der Schwerpunkt auf gemeinsamer Forschung und Pilotprojekten sowie verschiedenen Arten der Zusammenarbeit zur Beschleunigung der Energiewende. Ein besonderer Fokus richtet sich dabei auf Innovation und Digitalisierung im Bereich erneuerbarer Energien, bei der Netzentwicklung und Wasserstoff.

Die russische Invasion in der Ukraine stellt nun nicht nur für die europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine „Zeitenwende“ dar, sondern hat auch zur Folge, dass Energiepolitik unter dem Aspekt der Versorgungssicherheit im Grunde neu gedacht werden muss. Als Reaktion auf den Angriffskrieg in der Ukraine hat die EU umfangreiche Sanktionen gegen Russland beschlossen. Zugleich intensivieren Deutschland und weitere europäische Staaten ihre Bemühungen, die Abhängigkeit von fossilen Energieträgern aus Russland zu verringern und ihre Energieversorgung zu diversifizieren. Dies soll etwa durch eine Umstellung auf Flüssiggasimporte und den beschleunigten Ausbau erneuerbarer Energien gelingen. Die Bundesregierung ist dabei, möglichst schnell Weichenstellungen vorzunehmen, um mittel- und langfristig russisches Erdgas zu substituieren. Um eine potenzielle Versorgungslücke für den Winter 2022/23 zu vermeiden, reiste der zuständige Minister auf der Suche nach LNG-Alternativen bereits nach Norwegen und Katar. Mit dem Emirat wurde eine langfristige Energiepartnerschaft vereinbart, mit der u.a. sichergestellt werden soll, dass die beschlossenen ersten deutschen LNG-Terminals in Brunsbüttel und Wilhelmshaven nach Fertigstellung in schätzungsweise drei bis fünf Jahren auch beliefert werden. Auch die USA sollen langfristig signifikant mehr Flüssiggas – 50 Milliarden Kubikmeter pro Jahr – nach Deutschland und Europa liefern.

Bereits im Juni 2020 hatte das BMWi eine nationale Wasserstoffstrategie inkl. internationaler Kooperationsabsichten veröffentlicht, um der erwarteten künftigen Bedeutung dieses Energieträgers Rechnung zu tragen. Entsprechend wurde bspw. mit Saudi-Arabien im März 2021 eine Absichtserklärung zur Zusammenarbeit in den Bereichen Erzeugung, Weiterverarbeitung, Anwendung und Transport von grünem Wasserstoff unterzeichnet. Der im Mai 2021 veröffentlichte „Potenzialatlas Grüner Wasserstoff“ analysiert Potenziale für die Erzeugung und den Export von Grünem Wasserstoff im westlichen und südlichen Afrika. Im Dezember 2021 bewilligte das BMWK 900 Millionen Euro für das innovative Förderinstrument H2Global. Das Projekt zielt darauf ab, den internationalen Markthochlauf von grünem Wasserstoff zu fördern, wofür sogenannte Doppelauktionsverfahren genutzt werden. Wasserstoff wird möglichst preiswert auf dem Weltmarkt eingekauft und innerhalb der EU meistbietend verkauft – die Differenzbeträge werden durch Zuwendungen des Bundes für maximal zehn Jahre ausgeglichen. In strategisch wichtigen Partnerländern baut Deutschland zudem „Wasserstoffdiplomatiebüros“ auf. Nach dem in Nigeria eröffnete im Februar 2022 ein zweites Büro in Saudi-Arabien.

2: Die letzten verlässlich verfügbaren Daten beziehen sich auf das Jahr 2014.
3: Neben dem BMWi waren folgende Bundesministerien im IMA vertreten: das Finanz-, das Landwirtschafts-, das Umwelt-, das Bildungs-, das Entwicklungs-, das Verkehrs- und das Innenministerium.
4: https://komor.de/digitisation-and-digitalisation-you-need-to-know-the-difference/ [05/11/2020].

Angesichts diverser Strategiepapiere (Nachhaltigkeits-, Industrie-, Rohstoff-, Wasserstoffstrategie, Klimaschutzplan), die die Bundesregierung in letzter Zeit ausgearbeitet oder aktualisiert hat, lässt sich zumindest festhalten, dass der Bedarf an einer strategischeren Ausrichtung der eigenen Politik erkannt und in entsprechende Ziele und Handlungsrichtlinien übersetzt wurde. Mit Blick auf die praktische Umsetzung bleibt jedoch abzuwarten, inwieweit eine echte Koordination zum einen zwischen den betroffenen Ministerien und zum anderen zwischen den verschiedenen Strategiepapieren gelingen wird. Unterschiedliche Denkansätze, neue Zuschnitte, Zuständigkeiten der Ministerien nach dem Regierungswechsel und die Interessen verschiedener Akteure müssen hierzu in Einklang gebracht werden, zumindest in groben Zügen. Zudem steht aufgrund der aktuellen Energie(preis)krise zunächst das Thema Versorgungssicherheit im Vordergrund. Fest steht jedoch, dass die Energie- und Rohstoffversorgung der Zukunft gleichermaßen nachhaltig und sicher sein muss.

In der Vergangenheit war oftmals nicht klar erkennbar, dass beispielsweise klimapolitische Kooperationspotenziale mit geostrategischen und sicherheitspolitischen Erwägungen zusammen gedacht werden. Warum sollte Deutschland etwa seine klimapolitischen Unterstützungsangebote nicht stärker auf jene Länder konzentrieren, die auch unter anderen Aspekten, angefangen bei Rohstofffragen, als engere Partner infrage kommen?

In Einzelfällen sind indes Ansätze in dieser Richtung erkennbar. So fördert Deutschland bspw. den Ausbau erneuerbarer Energien in Marokko und unterstützt damit ein Land in der unmittelbaren Nachbarschaft Europas – in einer sehr fragilen Region. Auch sicherheitspolitisch ist diese Fokussierung somit sinnvoll. Wegen seines riesigen erneuerbaren Potenzials und der geografischen Nähe gilt Marokko neuerdings auch als möglicher Partner für den längerfristig notwendig erscheinenden Import von mit erneuerbaren Energien erzeugtem und daher CO2-neutralem Wasserstoff und wasserstoffbasierten Produkten für unterschiedliche Anwendungen. Hier könnten für beide Seiten positive Abhängigkeiten geschaffen werden, ohne dadurch zu große, einseitige Risiken zu erzeugen.

Durch die aktuelle Gasversorgungskrise und massive Preissteigerungen könnte grünem Wasserstoff als Energieträger, der die Dekarbonisierung schwierig zu elektrifizierender Bereiche wie der Stahl- oder Chemieindustrie gewährleisten soll, deutlich früher als ursprünglich angenommen eine wichtige Rolle auf dem Weg hin zur Klimaneutralität bis 2045 zukommen. So könnte es mit Blick auf die Diversifizierung der Partnerschaften lohnenswert sein, auch für die Energieversorgung bisher weitgehend irrelevante Weltregionen wie Mittel- und Südamerika sowie Subsahara-Afrika mit einem großen Potenzial für erneuerbare Energien verstärkt ins Blickfeld zu nehmen. In Costa Rica werden beispielsweise schon seit geraumer Zeit Initiativen zur Herstellung und Nutzung von grünem Wasserstoff vorangetrieben und das Land verfügt angesichts kostengünstiger erneuerbarer Energiequellen und ausreichender Wasserreserven über sehr gute Voraussetzungen, neben vielen anderen eine Rolle als Wasserstoffexporteur spielen zu können.

Jasper Eitze war Referent Energie und Ressourcen in der Hauptabteilung Analyse und Beratung.

Kevin Oswald ist Referent Energie und Ressourcen in der Hauptabteilung Analyse und Beratung.

Aktualisiert am: 08.04.2022

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