Deutschlands Interessen – und mit wem sie sich verwirklichen lassen

Die Sicherung globaler Ressourcen und der Schutz des Klimas

Der direkte oder indirekte Zugang zu natürlichen Ressourcen ist Voraussetzung für menschliches Leben und wirtschaftliche Aktivität. Im Kern geht es um lebenswichtige Ressourcen wie Luft, Wasser und Nahrung sowie eine Umgebung mit gemäßigten Temperaturen beziehungsweise mit Schutzmöglichkeiten vor gefährlicher Witterung.

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Der direkte oder indirekte Zugang zu natürlichen Ressourcen ist Voraussetzung für menschliches Leben und wirtschaftliche Aktivität. Im Kern geht es um lebenswichtige Ressourcen wie Luft, Wasser und Nahrung sowie eine Umgebung mit gemäßigten Temperaturen beziehungsweise mit Schutzmöglichkeiten vor gefährlicher Witterung. In der Regel erfordert die Versorgung mit lebenswichtigen Ressourcen den Zugang zu weiteren natürlichen Ressourcen (zum Beispiel Brennstoffe zum Heizen oder Erze für die Werkzeugherstellung). Wirtschaftlich entwickelte Gesellschaften haben einen der Menge und Anzahl nach erhöhten Ressourcen- und Rohstoffbedarf.

In unserer heutigen (wie auch künftig nach der Corona-Pandemie) stark globalisierten Welt mit einer schnell wachsenden Bevölkerung und dynamischen technologischen und wirtschaftlichen Entwicklungen hat sich der Bedarf an natürlichen Ressourcen und Rohstoffen zwischen den meisten Ländern stark angeglichen (etwa durch die weltweite Nutzung elektronischer Geräte oder anderer Güter wie Pkws etc.), unterliegt in den letzten Jahren aber auch einem grundlegenden Wandel. Ein Beispiel betrifft den Mobilitätsbereich: Während der letzten rund hundert Jahre war die Möglichkeit motorisierter Mobilität an jedem Ort der Welt abhängig vom Zugang zu mineralölbasierten Kraftstoffen. Die wachsende Elektromobilität führt nun zu neuen Ressourcenabhängigkeiten, beispielsweise bei der Batteriezellproduktion, für die auf absehbare Zeit Metalle wie Lithium, Kobalt und Nickel benötigt werden.

Ähnliches gilt mit Blick auf die Energieversorgung im Elektrizitäts-, Gebäude- und Industriebereich. Hier haben spätestens ab der Mitte des 20. Jahrhunderts fossile Energieträger (Erdöl, Erdgas und Kohle) die Weltmärkte geprägt. Seit der Jahrtausendwende lässt sich auch hier ein beschleunigter Wandel beobachten. Denn für die Herstellung von Windrädern oder Solarzellen spielen Rohstoffe wie Eisenerz, Bauxit, Seltene Erden, Silber, Indium oder Kupfer eine zentrale Rolle. Im Bereich der Stromproduktion kommt für Deutschland als sehr dicht besiedeltes Land ein weiterer Aspekt hinzu: Die für Nutzung erneuerbarer Energien benötigten Flächen (Ressource Boden/Küste), die ausreichend günstige natürliche Bedingungen aufweisen (besonders für die Windkraft relevant), sind nur begrenzt vorhanden. Akzeptanzprobleme in Teilen der Bevölkerung bremsen bereits heute den Ausbau erneuerbarer Energien und drohen sich in den nächsten Jahren weiter zu verschärfen. Allein aus diesem Grund ist eine künftige Energieautarkie Deutschlands basierend auf erneuerbaren Energien unrealistisch. Energieimporte beziehungsweise die wechselseitige Versorgung mit Partnerländern inner- und außerhalb der EU bleiben unverzichtbar.

Mit seiner ausgeprägten Industrie- und Exportorientierung zählt Deutschland weltweit zu den größten Verbrauchern mineralischer Rohstoffe, die auch für zahlreiche Zukunftstechnologien von zentraler Bedeutung sind. Bezogen auf ihr Gewicht entfällt jeweils etwas mehr als ein Viertel der deutschen Rohstoffimporte auf Erze (besonders Nichteisenmetalle), auf fossile Energieträger (Erdöl, Erdgas, Kohle) und auf sonstige mineralische Rohstoffe sowie etwa ein Fünftel auf Biomasse (davon 90 Prozent aus der Landwirtschaft). Aufgrund mangelnder heimischer Vorkommen muss Deutschland diese Rohstoffe nahezu vollständig importieren, zum Beispiel aus Peru (Kupfer), Brasilien (Eisenerz) oder Südafrika (Platin). Diese Importabhängigkeit birgt Risiken aufgrund von:

  • Preisschwankungen auf den Weltmärkten
  • einer insgesamt rapide steigenden Nachfrage nach (kritischen) Rohstoffen
  • Lieferunterbrechungen durch verschiedenartige Krisen wie Corona
  • Marktmachtkonzentrationen bei wenigen Ländern und Unternehmen, zum Teil entlang ganzer Wertschöpfungsketten (wie im Falle Chinas und chinesischer Unternehmen bei der Gewinnung und Weiterverarbeitung von Seltenen Erden bis hin zur Endproduktfertigung)
  • Handelsstreitigkeiten, Protektionismus und Verzerrungen im internationalen Wettbewerb durch systematische staatliche Unterstützungsmaßnahmen für bestimmte Unternehmen, besonders auch im Rahmen von Konjunkturprogrammen im Zuge der Corona-Krise
  • erhöhten Umwelt-, Sozial- und Transparenzstandards im Zusammenhang mit Rohstoffgewinnung und -handel sowie entsprechenden Sorgfaltspflichten entlang der Lieferketten.

Um diese Risiken zu verringern, geht es für Deutschland darum, den Rohstoffverbrauch so weit wie möglich vom Wirtschaftswachstum zu entkoppeln. Gleichzeitig sollen auf diesem Weg endliche natürliche Ressourcen geschont und der Treibhausgasausstoß bis zur Mitte des Jahrhunderts gen Null gefahren werden. Denn beide Aspekte, Ressourcenverbrauch und Klimawandel, sind eng miteinander verknüpft. Nicht nur wirkt sich der vermehrte weltweite Abbau und Verbrauch von Rohstoffen und Ressourcen massiv auf Umwelt und Klima aus. Umgekehrt gilt dies mitunter ebenso, zum Beispiel in Form von Wassermangel, Bodenerosion oder Ernteausfällen durch häufigere und stärkere Extremwetterphänomene.

Nicht zuletzt ist der Klimawandel ein potenzieller Krisenverstärker, der unter anderem sicherheitspolitische Risiken birgt und damit auch in Verbindung mit Migrationsbewegungen stehen kann. Wichtig in diesem Zusammenhang ist die Erkenntnis, dass der Klimawandel für die deutsche Außenpolitik nicht nur die Frage aufwirft, welche Partnerländer die größten Potenziale für Emissionsminderungen bieten. Aus Sicht vieler Entwicklungs- wie auch Schwellenländer ist aufgrund ihrer Verwundbarkeit mittlerweile die Frage der Anpassung an den teilweise nicht mehr vermeidbaren Klimawandel an erste Stelle gerückt. Es ist somit im deutschen Interesse, strategische Partnerländer bei der Bewältigung der Klimawandelfolgen zu unterstützen.

Nach innen gerichtet (aber mit außen- und ressourcenpolitischen Konsequenzen verbunden) ist für Deutschland der im März 2020 veröffentlichte Entwurf der EU-Kommission für ein europäisches Klimagesetz von Bedeutung. Dieser sieht die gesetzlich verbindliche CO2-Neutralität der EU bis zum Jahr 2050 vor. Sofern der Europäische Rat dieses Ziel beschließt und mit weiteren Zwischenzielen und Maßnahmen unterfüttert, muss Deutschland in den kommenden drei Jahrzehnten mehr als 80 Prozent seines aktuellen Energiemix von fossile auf erneuerbare Energien umstellen. Für die deutsche Energieaußenpolitik bedeutet dies zweierlei: Zum einen werden für die Übergangszeit bis 2050 weiterhin beträchtliche, wenn auch kontinuierlich sinkende Mengen an fossilen Energieträgern benötigt. Die Importabhängigkeit aus Drittstaaten (d.h. weder EU- noch NATO-Staaten) wie Russland bleibt somit auf absehbare Zeit bestehen. Zum anderen wird Deutschland – wie bereits erläutert – für den vermehrten Einsatz grüner Technologien in deutlich größerem Umfang auf die Versorgung mit zusätzlichen Rohstoffen angewiesen sein.

2007 wurde unter Vorsitz des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) der Interministerielle Ausschuss (IMA) Rohstoffe eingesetzt, die Rohstoffsicherung also als politische Querschnittsaufgabe definiert. Die erste offizielle Rohstoffstrategie der Bundesregierung wurde dann 2010 vom BMWi veröffentlicht. Sie bezieht sich auf nicht-energetische mineralische Rohstoffe, umfasst also weder Erdöl, Erdgas und Kohle noch pflanzliche, also insbesondere landwirtschaftliche Rohstoffe. Hintergrund der Strategieentwicklung waren die seit 2003 stark gestiegenen Preise und Lieferrisiken im internationalen Rohstoffhandel. Diese Entwicklung ging mit einer zunehmenden Rohstoff-Importabhängigkeit Deutschlands und Europas einher. Die Rohstoffstrategie von 2010 wurde unter der Maßgabe verfasst, dass in erster Linie die Unternehmen selbst für die Sicherung ihrer Rohstoffversorgung verantwortlich sind. Dem Staat kommt dabei die Aufgabe zu, die Unternehmen politisch über entsprechende Handelsabkommen und durch Beratungsleistungen zu unterstützen. Hierzu wurde die Deutsche Rohstoffagentur (DERA) gegründet, die ausländische Rohstoffrisiken und potenziale und vermehrt auch Nachhaltigkeitsaspekte in den Lieferketten analysiert.

Als Reaktion auf steigende Rohstoffpreise und vermehrte Handelsbeschränkungen (wie Beschränkungen des Exports Seltener Erden durch China) hat die Bundesregierung mit der Mongolei (2011), Kasachstan (2012) und Peru (2014) Regierungsabkommen – sogenannte Rohstoffpartnerschaften – geschlossen. Zudem wurde mit Australien 2017 eine Absichtserklärung über die engere institutionalisierte Kooperation in den Bereichen Rohstoffe und Energie unterzeichnet. Mit Chile, Ghana und Kanada wurden losere Rohstoffkooperationen initiiert. Auf diese Form politischer Flankierung waren deutsche Unternehmen allerdings vor dem Hintergrund sich entspannender Märkte in den letzten Jahren nicht angewiesen. In Anspruch genommen werden hingegen die vom Bund vergebenen Kreditgarantien zur langfristigen Absicherung der Rohstoff-Abnahmeverträge deutscher Unternehmen. Gleichzeitig haben sich diese aus der Rohstoffgewinnung selbst (trotz aufgelegter Förderprogramme wie bedingt rückzahlbarer Darlehen) weitgehend zurückgezogen.

In der Anfang 2020 von der deutschen Bundesregierung verabschiedeten Fortschreibung der Rohstoffstrategie wurde der Fokus verschoben: Es geht nun in erster Linie um den Einfluss auf die Rohstoffnachfrage ausgehend von disruptiven Technologien, Handelsstreitigkeiten, Marktmachtkonzentrationen und Nachhaltigkeitsansprüchen mit Blick auf Lieferketten. Es ist beabsichtigt, die Rohstoffstrategie bei ihrer Umsetzung mit den Zielen der deutschen Industrie- wie auch der Nachhaltigkeitsstrategie (mit ihrem sowohl nationalen als auch internationalen Fokus) beziehungsweise mit den Klimazielen zu verschränken. Partnerländer sollen dabei unterstützt werden, stärkere Aufsichtsbehörden für den Bergbau einzurichten – und somit auch für einen wasser- und energieeffizienteren sowie umweltschonenderen Rohstoffabbau zu sorgen. Ein entsprechendes entwicklungspolitisches Programm wurde bereits in der Andenregion auf den Weg gebracht. Die Förderung umweltgerechter Rekultivierung von Bergbaustätten in der Mongolei ist ein anderes Beispiel.

Mit Blick auf die Elektromobilität hat die Bundesregierung (wie auch die EU-Kommission) bereits die Devise ausgegeben, der Batteriezellen-Importabhängigkeit aus Fernost entgegenzuwirken und die Batteriezellproduktion in Deutschland (und Europa) zu fördern. Dessen ungeachtet wird die Rohstoff-Importabhängigkeit jedoch bestehen bleiben, insbesondere bei Lithium, Kobalt, Nickel, Graphit und Mangan. Weiterhin werden große Mengen an Kupfer und Seltenen Erden für den Elektroantrieb (wie auch für zahlreiche andere Elektroprodukte) benötigt. Während die Versorgung mit Kupfer und Nickel auf dem Weltmarkt vergleichsweise wenig Schwierigkeiten bereitet, so ist der Bezug von Mangan und Lithium, vor allem aber der von Kobalt, Graphit und Seltenen Erden mit größeren Risiken verbunden. 70 Prozent des weltweiten Graphits und 85 Prozent der Seltenen Erden werden in China abgebaut; 61 Prozent des Kobalts stammt aus der Demokratischen Republik Kongo. Es gibt also nicht nur sehr wenige Bezugsländer für diese Rohstoffe, sondern es handelt sich in den genannten Fällen auch um Staaten, die mit politischen Unsicherheiten behaftet sind. Grundsätzlich hat die Corona-Pandemie noch einmal vor Augen geführt, dass im Falle plötzlich auftretender schwerer Krisen auch Importabhängigkeiten von vermeintlich sicheren Bezugsländern Versorgungsrisiken bergen können.

Im Energiebereich bilden die sogenannte Energiepartnerschaften mit wichtigen Energieerzeuger-, Energietransit- und Verbraucherländern ein zentrales Instrument der energieaußenpolitischen Strategie des BMWi. Vorrangiges Ziel der Kooperationen ist die Förderung des Ausbaus erneuerbarer Energien und des Einsatzes effizienter Energietechnologien. Neben dem dadurch angestrebten Klimaschutzeffekt soll zudem der globale Wettbewerb um knapper werdende Energierohstoffe reduziert und die Versorgungssicherheit für Deutschland erhöht werden. Gleichzeitig erhofft sich die Bundesregierung verbesserte Exportchancen für deutsche Unternehmen, die energieeffiziente Produkte und innovative Energieanlagen anbieten. Beispiele sind die Deutsch-Norwegische Energiezusammenarbeit, die Deutsch-Russische Modernisierungspartnerschaft (wegen des Schwerpunktes auf Zusammenarbeit im Bereich Energieeffizienz), die Energiepartnerschaften mit der Türkei, Nigeria, Marokko, Tunesien und Algerien. Zudem zeigt Saudi-Arabien Interesse an einer engeren Energiezusammenarbeit. Bei den großen Energieverbraucherländern gibt es etwa Partnerschaften mit Indien, China, Südafrika, Mexiko und Brasilien vor dem Hintergrund, dass diese Länder starken Einfluss auf den weltweiten Verbrauch und somit auch die Preise fossiler Energieträger nehmen. Im Falle Japans liegt der Schwerpunkt auf gemeinsamer Forschung und Pilotprojekten sowie verschiedenen Arten der Zusammenarbeit zur Beschleunigung der Energiewende. Ein besonderer Fokus richtet sich dabei auf Innovation und Digitalisierung im Bereich erneuerbarer Energien, bei der Netzentwicklung und Wasserstoff.

Angesichts diverser Strategiepapiere (Nachhaltigkeits-, Industrie-, Rohstoff-, Wasserstoffstrategie, Klimaschutzplan), die die Bundesregierung in letzter Zeit ausgearbeitet oder aktualisiert hat, lässt sich zumindest festhalten, dass der Bedarf an einer strategischeren Ausrichtung der eigenen Politik erkannt und in entsprechende Ziele und Handlungsrichtlinien übersetzt wurde. Mit Blick auf die praktische Umsetzung bleibt jedoch abzuwarten, inwieweit eine echte Koordination zum einen zwischen den betroffenen Ministerien und zum anderen zwischen den verschiedenen Strategiepapieren gelingen wird. Unterschiedliche Denkansätze, Zuständigkeiten und Interessen müssen hierzu in Einklang gebracht werden, zumindest in groben Zügen. Noch ist allerdings nicht klar erkennbar, dass beispielsweise klimapolitische Kooperationspotenziale mit geostrategischen und sicherheitspolitischen Erwägungen zusammen gedacht werden. Warum sollte Deutschland etwa seine klimapolitischen Unterstützungsangebote nicht stärker auf jene Länder konzentrieren, die auch unter anderen Aspekten, angefangen bei Rohstofffragen, als engere Partner infrage kommen?

In Einzelfällen sind indes Ansätze in dieser Richtung erkennbar. So fördert Deutschland auf verschiedenen Wegen den Ausbau erneuerbarer Energien in Marokko und unterstützt damit ein Land in der unmittelbaren Nachbarschaft Europas – in einer sehr fragilen Region. Auch sicherheitspolitisch ist diese Fokussierung somit sinnvoll. Hinzu kommt ein neuer Beweggrund: Wegen seines riesigen erneuerbaren Potenzials und der geografischen Nähe gilt Marokko neuerdings auch als möglicher Partner für den längerfristig notwendig erscheinenden Import von mit erneuerbaren Energien erzeugtem und daher CO2-neutralem Wasserstoff und wasserstoffbasierten Produkten für unterschiedliche Anwendungen. Ähnliche Ansätze sind auch mit Blick auf weitere afrikanische Länder erkennbar. Hier könnten für beide Seiten positive Abhängigkeiten geschaffen werden, ohne dadurch zu große, einseitige Risiken zu erzeugen.

Derartige Risiken bestehen eher im Zusammenhang mit dem Import fossiler Energieträger. So muss Deutschland sein Erdöl nahezu vollständig importieren, Erdgas zu 90 Prozent. Während beim Rohöl die Abhängigkeit von einzelnen Lieferländern weniger ins Gewicht fällt, da die weltweite Belieferung aus einer Vielzahl von Staaten flexibel mit Tankern erfolgt, stellt sich die Lage bei den in der Regel pipelinegebundenen Erdgasimporten anders da. Die Importe stammen im Wesentlichen aus Russland, den Niederlanden und Norwegen. Dennoch ist die deutsche Gasversorgung im Vergleich zu anderen europäischen Ländern relativ stark diversifiziert. Eine nennenswerte weitergehende Diversifizierung und Ausbalancierung der Lieferländer ist aufgrund beschränkter Kapazitäten seitens der Lieferländer und begrenzter Infrastrukturen (Erdgas-Pipelines) kaum möglich. Sie wird von Deutschland politisch bislang auch nicht prioritär verfolgt, wie die Haltung der Bundesregierung zum Bau der zweiten Erdgas-Pipeline Nord Stream 2 von Russland durch die Ostsee nach Deutschland zeigt – ungeachtet der Proteste aus Brüssel und mehreren osteuropäischen Ländern unter Verweis auf die hohe Abhängigkeit von Russland als politischem Rivalen der EU. Dieses (auch innereuropäische) Konfliktpotenzial dürfte noch auf Jahre fortbestehen und sollte von Deutschland im Auge behalten werden.

Jasper Eitze ist Referent „Energie und Ressourcen“ in der Hauptabteilung Analyse und Beratung.

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RUSSLAND

Als Partner für die Sicherung wichtiger Ressourcen und der Schutz des Klimas

Wirtschaftswachstum und Beschäftigung in Deutschland hängen maßgeblich von energieintensiven Schlüsselindustrien wie der Chemie oder Metallerzeugung ab. Trotz der steigenden Bedeutung erneuerbarer Energien spielen für diese Industrien Mineralöl und Erdgas, welche wichtigster und zweitwichtigster Energieträger in Deutschland sind, eine bedeutende Rolle. Mangels eigener Ressourcen wird sowohl Mineralöl als auch Erdgas beinahe vollständig nach Deutschland importiert. Dabei machen russische Gaslieferungen etwa 50 Prozent der deutschen Gasimporte aus, ein Drittel der deutschen Mineralölimporte stammen ebenfalls aus der Russischen Föderation. Das Land ist damit zum Hauptlieferanten von Erdgas und Rohöl für Deutschland avanciert.

IRAK

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Der Irak besitzt weltweit die fünftgrößten Erdöl-und die zwölftgrößten Erdgasreserven. Das Land ist Gründungsmitglied der Organisation erdölexportierender Länder (OPEC) und dort in den letzten Jahren zum zweitgrößten Produzenten aufgestiegen. Für die kommenden Jahre plant die irakische Regierung, den Öl- und Gassektor weiter auszubauen und die Förderkapazitäten damit noch stärker zu erhöhen. Damit spielt der Irak eine wichtige Rolle für die Stabilität der globalen Energiemärkte, die auch für Deutschland als erfolgreiche Technologie- und Exportnation von hoher Bedeutung ist.

SÜDAFRIKA

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Laut Bundesminister Müller soll Afrika zum „grünen Kontinent der erneuerbaren Energien“ werden. Südafrika, die entwickelteste Volkswirtschaft des Kontinents verfolgt in diesem Bereich ehrgeizige Ziele, welche in Deutschland ähnlich debattiert werden, so zum Beispiel die drastische Minderung des CO2-Ausstoßes, die Verringerung der massiven Abhängigkeit von Kohle und die Einführung einer Karbonsteuer.

PERU

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Peru ist in Lateinamerika hinsichtlich seines enormen Ressourcenreichtums und seiner Biodiversität eine Ausnahmeerscheinung. Das Land verfügt über drei große Landschaftszonen: die Küste, deren weite Teile von Wüste bedeckt sind, die Anden sowie die Urwaldregion. Laut World Ressource Institute ist Peru eines von insgesamt acht megadiversen Ländern weltweit und verfügt über 84 der 104 existierenden Lebenszonen. Sechsundsiebzig Prozent der Landesfläche wird von Regenwald belegt, womit das Land nach Brasilien über den größten Anteil am Amazonas- Regenwald verfügt.

JAPAN

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In Japan sind die Folgen des Klimawandels deutlich zu spüren und die Klimaschutzziele sind ohne einem Politikwechsel nicht zu erreichen. Im Energieplan der japanischen Regierung ist ebenso festgeschrieben, dass effizientere und vernetzte Energiesysteme entwickelt werden müssen. Gemessen an der verfügbaren Technik sind die Herausforderungen und Kosten diesbezüglich noch hoch. Hier liegt enormes Kooperationspotenzial: gemeinsame Lösungen, die innovativ und flexibel die Integration verschiedener Energiequellen bieten.