Lateinamerika

Deutschlands Aufmerksamkeit und Engagement für Lateinamerika haben zwar eine lange Tradition, doch eine tatsächlich proaktive Außenpolitik gegenüber den Staaten der Region beschränkte sich meist auf kurze Perioden. Dies hat verschiedene Gründe: Zum einen handelt es sich um eine geografisch weit entfernte, im internationalen Vergleich relativ friedliche Region ohne zwischenstaatliche Kriege oder geopolitische Hotspots, die eine verstärkte Aufmerksamkeit erzwingen würden. Zum anderen drängen sich in Deutschlands unmittelbarer Nachbarschaft Problemlagen und Themen auf, die spürbare Auswirkungen auf das regionale Machtgefüge oder gar die Bundesrepublik selbst haben können. Insbesondere in den 1990er und 2000er Jahren widmete sich Deutschland nach der Wiedervereinigung und dem Fall des Eisernen Vorhangs verstärkt Osteuropa, das sich als neue Nachbarschaft und interessanter Markt eröffnete. Das weit entfernte, stabile Lateinamerika spielte in diesen Zeiten folglich eine untergeordnete Rolle. Auch heute gibt es immer wieder akute Problemlagen und drängendere Thematiken für die deutsche Außenpolitik, die meist wenig Raum für eine prominente Beschäftigung mit Lateinamerika lassen. Dies zeigte sich zuletzt in der weltweiten Corona-Krise im Frühjahr 2020, in der sich Deutschlands außenpolitischer Blick fast ausschließlich auf die traditionellen Verbündeten der NATO-Partner und Asien richtete.

Hinzu kommt, dass Lateinamerika Deutschland aufgrund der gesellschaftlich-kulturellen Verbundenheit als westliche, christlich geprägte und demokratische Region als ein „natürlicher Verbündeter“ gilt. Was auf den ersten Blick eine zweifellose Nähe und Verbundenheit Deutschlands und Lateinamerikas suggeriert, resultiert im außenpolitischen Tagesgeschäft jedoch allzu häufig in geringer Aufmerksamkeit für einen Partner, den man ohnehin an seiner Seite zu wissen glaubt. Ein „natürlicher Verbündeter“ ist in Zeiten außenpolitischer Hochkonjunktur eben auch ein Partner, um den man nicht werben muss, um sich im Notfall auf Unterstützung verlassen zu können. In der Folge rückte Lateinamerika immer wieder an den Rand der deutschen außenpolitischen Agenda.

Versuche, dieser Tendenz entgegenzuwirken, gab und gibt es mit großer Regelmäßigkeit. So wurde bereits 1995 das erste ressortübergreifende Lateinamerika-Konzept mit dem Ziel verfasst, die marginalisierte Region wieder stärker in den Fokus zu rücken. Die nachfolgenden Lateinamerika-Konzepte von 2010 und 2019 (hier unter dem Namen Lateinamerika-Initiative) verfolgten dieselbe Zielsetzung.

Bezugnehmend auf die breite gemeinsame Wertebasis unterstreichen alle Konzepte und Initiativen die historisch-kulturelle Verbundenheit zwischen Deutschland und der Region, die als Basis für eine fruchtbare außenpolitische Zusammenarbeit in der Zukunft gesehen wird. Doch während Deutschland an dem Instrument der in zeitlichen Abständen wiederkehrenden außenpolitischen Initiativen festhält, hat sich sowohl innerhalb Deutschlands als auch in Lateinamerika viel verändert. Im ehemaligen Hinterhof der USA sind China und andere aufstrebende Mächte auf den Plan getreten und positionieren sich strategisch geschickt und oftmals unter Einsatz erheblicher finanzieller Mittel als neue Partner der Region. Für so manches lateinamerikanische Land wird unvergessen bleiben, wie rasch China in der Corona-Krise zu handeln wusste und beispielsweise mit der Lieferung von medizinischem Material effiziente Nothilfe leistete. Dass die Motive Chinas dabei alles andere als altruistisch waren und die Hilfeleistungen Teil einer global angelegten Propaganda-Aktion, tritt in der Wahrnehmung der Lateinamerikaner völlig in den Hintergrund.

Aber auch in Deutschland gab es mit Blick auf die Lateinamerikapolitik strukturelle Veränderungen: So hat sich das Spielfeld der Außenpolitik über die Jahrzehnte vergrößert und schließt heute mehr Akteure und Politikfelder ein. Für die Lateinamerikapolitik bedeutet dies, dass immer mehr Ministerien spezifische Politiken gegenüber Lateinamerika formulieren und eine Koordinierung immer schwerer fällt. In der Konsequenz spricht Deutschland gegenüber Lateinamerika häufig nicht mit einer Stimme.

Um neben der gut etablierten entwicklungspolitischen Kooperation auch die genuin außenpolitische Zusammenarbeit zu stärken und damit die Beziehungen zu Lateinamerika auf eine gleichberechtigtere Ebene zu stellen, gab es in den vergangenen Jahren eine Reihe von Initiativen. Mit Brasilien etwa, mit dem Deutschland seit 2008 eine strategische Partnerschaft pflegt, gab es auf internationaler Ebene und insbesondere im Rahmen der Vereinten Nationen mehrere gemeinsame Projekte der themenbezogenen Zusammenarbeit, die von einem gemeinsam mit Japan und Indien erarbeiteten Vorschlag zur Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen bis zu gemeinsamen Initiativen im Bereich der internationalen Cyberpolitik reichten. Auch mehrere gemeinsame Kabinettssitzungen wurden im Rahmen der strategischen Partnerschaft bis 2016 abgehalten, um der gemeinsamen politischen Zielrichtung symbolischen Ausdruck zu verleihen. Mit Mexiko hingegen konzentriert sich die Kooperation vorwiegend auf wirtschaftspolitische Themen, wie etwa Handel und Industrie sowie Bildung und Innovation. Hier gibt es zwar formal keine strategische Partnerschaft, doch eine regelmäßig tagende binationale Kommission der beiden Regierungen gibt den Beziehungen der Länder einen speziellen institutionellen Rahmen.

Ein wichtiger Treiber der Lateinamerikapolitik ist seit jeher die deutsche Wirtschaft. Seit 1994 fördert beispielsweise die Lateinamerika-Initiative der Deutschen Wirtschaft (LAI) die wirtschaftliche Kooperation mit der Region und sucht hierzu den engen Schulterschluss mit der Politik. Getragen von den wichtigsten Unternehmensverbänden und Vertretern der deutschen Wirtschaft, koordiniert und bündelt diese Initiative deutsche Wirtschaftsinteressen gegenüber Lateinamerika und initiiert konkrete Projekte der wirtschaftlichen Zusammenarbeit. Alle zwei Jahre organisiert der Verbund die hochrangige Lateinamerika-Konferenz der Deutschen Wirtschaft (LAK), auf der Unternehmen und Politik sich regelmäßig zum lateinamerikabezogenen Austausch treffen und Staatschefs aus der Region ihre Länder präsentieren und um Investitionen werben. Spezifische Initiativen gegenüber wichtigen lateinamerikanischen Wirtschaftspartnern, wie etwa die regelmäßig stattfindenden deutsch-brasilianischen Wirtschaftstage, sowie politisch-institutionelle Mechanismen, wie der sogenannte Lateinamerika-Ausschuss, der die Abstimmung mit der Politik koordiniert, vervollständigen das Bild einer strukturierten und zielgerichteten Wirtschaftspolitik gegenüber Lateinamerika.

Wie die wiederkehrenden Lateinamerika-Konzepte und -Initiativen zeigen, hat die deutsche Außenpolitik das Potenzial der Region durchaus erkannt. Durch die alle paar Jahre öffentlichkeitswirksam deklarierten Partnerschaften und Bekenntnisse zur wertebasierten Verbundenheit mit Lateinamerika wird aber auch deutlich, dass die Region im außenpolitischen Tagesgeschäft nur eine sehr untergeordnete Rolle spielt und spezielle Initiativen notwendig sind, um die Region in den Fokus zu rücken.

Die geringe Konstanz in der deutschen Lateinamerikapolitik hängt selbstverständlich mit den oben beschriebenen Charakteristika dieser Weltregion zusammen, die durch ihre geografische Distanz, die vermeintlich geringe geostrategische Relevanz für Deutschland sowie die Abwesenheit zwischenstaatlicher Kriege immer wieder durch akut drängende Krisen in den Hintergrund gerät. Doch die Schwierigkeit, Lateinamerika immer wieder aktiv auf die außenpolitische Agenda rücken zu müssen, hat auch mit der Ausrichtung der deutschen Lateinamerikapolitik zu tun. Denn die viel beschworene Wertepartnerschaft mit der Region trägt nicht automatisch. Gemeinsame Werte sind zwar eine hilfreiche Basis für stabile zwischenstaatliche Beziehungen, doch sie stellen nur den Ausgangspunkt und die Grundlage für ein gemeinsames Wirken dar, definieren aber noch nicht die gemeinsamen Handlungsfelder oder gar gemeinschaftliche Interessen. Eine Wertepartnerschaft muss mit Inhalten und konkreten Initiativen unterfüttert werden, um tatsächliche Wirkkraft zu entfalten, andernfalls verbleibt sie im Abstrakten.

In den letzten Jahren hat die deutsche Außenpolitik eine Reihe von Initiativen und multilateralen Kooperationen mit Staaten der Region lanciert, die unterschiedlichste Politikfelder beinhalten und thematisch von der Zusammenarbeit bei cyberpolitischen Fragen auf internationaler Ebene bis hin zur Gründung eines deutsch-lateinamerikanischen Frauennetzwerkes reichen. Doch wirken die ausgewählten Kooperationsfelder bisweilen etwas willkürlich und eklektisch und weisen in der Regel keine lange Halbwertszeit auf. Zudem steht die rhetorische Anerkennung der Region als Wertepartner im Rahmen von LAK-Konzepten oder -Initiativen der oftmals stark problemzentrierten Berichterstattung zu Defiziten bei Rechtstaatlichkeit, Armut und Korruption gegenüber. Wenn eine Weltregion der Öffentlichkeit hauptsächlich durch negative Schlagzeilen wie Drogenhandel, soziale Ungleichheit oder hohe Gewaltraten bekannt ist, überrascht die Deklaration der selbigen als Wertepartner und schafft Erklärungsbedarf: Was verbindet uns trotz der bestehenden Defizite mit dieser Region? Welche Vorzüge hat Lateinamerika für Deutschland gegenüber anderen Weltregionen?

Mehr noch als die glaubwürdige Vermittlung der Wertepartnerschaft nach innen und außen besteht jedoch die Notwendigkeit einer ehrlichen Interessenreflexion. Die stete Berufung auf die kulturelle und wertebasierte Partnerschaft erweckt bisweilen den Eindruck, dass Deutschland und Lateinamerika keine strategischen Interessen teilen. Um das Potenzial der Partnerschaft besser ausschöpfen zu können, braucht es daher zunächst eine nüchterne Analyse sowohl der deutschen Interessen in Lateinamerika als auch der gemeinsamen Interessen auf regionaler wie auf internationaler Ebene.

Jenseits von Idealisierungen und Verallgemeinerungen einer gesamten Weltregion benötigt die deutsche Lateinamerikapolitik eine Konkretisierung der unterschiedlichen Partnerschaften: Welche Interessen hat Deutschland wo in der Region? Mit welchem Partner lassen sich diese Interessen am besten umsetzen?

Die nachfolgenden Länderkapitel skizzieren fünf Partnerländer in Lateinamerika, die sich für die Umsetzung der deutschen Kerninteressen von Werten, Wohlstand, Sicherheit, Ressourcen und Migration in besonderer Weise anbieten. Sie sind nicht die einzigen Staaten in der Region, die sich hierzu als Partner eignen, sondern stehen vielmehr exemplarisch für eine Auswahl von Ländern, die spezifisches Potenzial für eine Vertiefung der bilateralen Beziehungen in diesen konkreten, für Deutschland besonders relevanten Themenbereichen haben.

Speziell im ersten genannten Interessenfeld der Stärkung einer werte- und regelbasierten Weltordnung bieten sich in Lateinamerika eine ganze Reihe von Staaten als potenzielle Partner an. Neben dem von uns gewählten Fallbeispiel Uruguay, das als kleiner Staat im südlichen Südamerika manchen vielleicht nicht als erstes Partnerland für diesen Themenbereich einfallen würde, das jedoch durch seine beeindruckend stabile politische und sozioökonomische Verfasstheit durchaus Modellcharakter für die Region hat, spielen traditionelle Partner wie Argentinien, Brasilien, Chile, Mexiko oder Kolumbien selbstverständlich eine wichtige Rolle. Auch Länder wie Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panama, Paraguay oder Peru, die ein starkes Eigeninteresse an einer werte- und regelbasierten Weltordnung haben, weil diese ihnen völkerrechtliche Souveränität auch gegenüber mächtigeren Staaten garantiert, bieten sich Deutschland als Partner zur Umsetzung dieses außenpolitischen Kerninteresses an.

Auch für die Zielsetzung, unseren Wohlstand durch freien Handel und Innovation zu wahren, gibt es in Lateinamerika viele potenzielle Partnerländer. Chile, Costa Rica, Kolumbien, Mexiko, Panama oder Peru zum Beispiel treten durch ihre freihandelsorientierte Außenhandelspolitik für marktwirtschaftliche Prinzipien im internationalen Handel ein oder sind – wie Argentinien und das als Fallbeispiel ausgewählte Brasilien – G20-Mitglieder und wichtige Produktionsstandorte für deutsche Firmen.

In Bezug auf die Sicherheit und Stabilität Europas, seiner Nachbarschaft und der Welt spielt Lateinamerika durch seine geografische Distanz zu Europa sowie seine große sicherheitspolitische Stabilität insgesamt eine eher untergeordnete Rolle. So zeichnet sich die Region durch weitgehend friedliche zwischenstaatliche Beziehungen, relativ geringe Militärausgaben und das im Vertrag von Tlatelolco vereinbarte Verbot von Atomwaffen aus. Im Gegensatz zu vielen anderen Weltregionen stellt Lateinamerika somit einen Hort des Friedens und der Stabilität dar, spielt damit jedoch auf der sicherheitspolitischen Weltbühne keine zentrale Rolle. Es gibt aber eine Reihe von lateinamerikanischen Staaten, die sich in ihrer regionalen Nachbarschaft für eine friedliche Konfliktbeilegung, einen diplomatischen Ausgleich und eine sicherheitspolitische Integration der Region einsetzen und so dafür sorgen, dass die Stabilität Lateinamerikas auch zukünftig gewahrt bleibt. Hierzu zählen Staaten wie Argentinien, Brasilien, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Kolumbien oder Panama sowie das hier gewählte Fallbeispiel Mexiko, das als regionale Führungsmacht, G20-Mitglied, aber auch als zentraler Transitstaat für die Migration in Richtung USA eine wichtige sicherheitspolitische Rolle in der Region spielt.

Für die Sicherung wichtiger Ressourcen sowie den Schutz des Klimas ist Lateinamerika hingegen eine Schlüsselregion. Insbesondere Südamerika, das mit dem Amazonas-Regenwald über das größte zusammenhängende Regenwaldgebiet und die weltweit größte Artenvielfalt verfügt, ist ein zentraler Akteur, wenn es um globale Anstrengungen zum Klimaschutz geht. Durch den enormen Reichtum an mineralischen und agrarischen Rohstoffen (zum Beispiel Erdöl, Lithium, Eisenerz, Soja, Rindfleisch) spielt die Region auch eine zentrale Rolle bei der Versorgung mit und der Sicherung von wichtigen Ressourcen. Staaten wie Argentinien, Bolivien, Brasilien, Chile, Costa Rica, Ecuador, Kolumbien, Mexiko sowie das ausgewählte Fallbeispiel Peru bieten sich als geeignete Partner für diese Schlüsselthemen der Zukunft an.

Last but not least sind eine Reihe von lateinamerikanischen Ländern auch wichtige Partner bei der Regulierung globaler Migrationsströme. Zwar scheint die Region durch ihre Entfernung zu Deutschland und Europa nicht die gleiche unmittelbare Bedeutung wie etwa Nordafrika oder der Nahe Osten zu haben, doch in Südamerika spielt sich durch die Krise in Venezuela derzeit eine der größten Flüchtlingskatastrophen unserer Zeit ab. Die Mehrzahl der rund 4,5 Millionen Flüchtlinge aus Venezuela wurden von den umliegenden Staaten, allen voran dem Nachbarland Kolumbien, aufgenommen. Doch auch in Europa stellen venezolanische Flüchtlinge bereits die zweitgrößte Gruppe von Asylsuchenden dar. Neben Kolumbien, das aufgrund seiner enormen Integrationsleistung gegenüber den hilfe- und schutzsuchenden Nachbarn als Fallbeispiel gewählt wurde, spielen aber noch eine Reihe weiterer Staaten wie Argentinien, Brasilien, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexiko und Panama eine wichtige Rolle als Herkunfts-, Transit- oder gar Zielländer von Migrationsströmen.

Insgesamt bietet sich Lateinamerika als verlässlicher Partner bei der Verfolgung und Umsetzung von Kerninteressen deutscher Außenpolitik an, wobei natürlich je nach Themenfeld unterschiedliche Staaten besonders geeignet sind und eine nähere Betrachtung verdienen. Die nachfolgenden Fallbeispiele, die je ein Land der Region als Partner für die Umsetzung der außenpolitischen Interessen Deutschlands vorstellen, dienen sowohl der Illustrierung als auch der Orientierung bei der Partnersuche unter den 33 Staaten Lateinamerikas und der Karibik.

Jan Woischnik ist Leiter „Lateinamerika“ in der Hauptabteilung Europäische und Internationale Zusammenarbeit;
Christina Stolte ist Referentin „Andenländer“ in der Hauptabteilung Europäische und Internationale Zusammenarbeit.