Potenzielle Partner – und was uns mit ihnen verbindet

Europa und Nordamerika

Europa und Nordamerika sind für die Außenpolitik Deutschlands primärer Bezugspunkt und die maßgeblichen – wenngleich auch nicht einzigen relevanten – Regionen, auf die alles außenpolitische Handeln ausgerichtet werden muss.

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Europa und Nordamerika sind für die Außenpolitik Deutschlands primärer Bezugspunkt und die maßgeblichen – wenngleich auch nicht einzigen relevanten – Regionen, auf die alles außenpolitische Handeln ausgerichtet werden muss. Dabei bilden die EU sowie die transatlantische Partnerschaft, versinnbildlicht durch die NATO, die Grundpfeiler der deutschen Außenpolitik.

Die EU ist für Deutschland fraglos die entscheidende (nicht nur außenpolitische) Handlungsbasis. Das gemeinsame Vorgehen in der EU ermöglicht Deutschland, global eine Rolle zu spielen und gemeinsame europäische Interessen zu vertreten. Zudem ist die EU eine Wertegemeinschaft, deren Mitglieder normative Vorstellungen, gemeinsame Geschichte und Kultur teilen. Deutschland hat deshalb ein existenzielles Interesse daran, die EU als funktionsfähigen Rahmen zu erhalten. Dieser Rahmen ist jedoch prekär. Der Brexit, aber auch tiefgehende strukturelle Herausforderungen zeigen die Fragilität der EU auf. Die Corona-Pandemie wirkt darüber hinaus als Katalysator für die spätestens seit der Finanzkrise bestehenden divergierenden Realitäten zwischen Nord- und Südeuropa. Es bedarf deshalb fortwährender Anstrengungen, die EU angesichts innerer und äußerer Herausforderungen zu erhalten und fortzuentwickeln.

Die transatlantischen Beziehungen sind und bleiben eine weitere zentrale Säule der deutschen Außenpolitik. Auch sie basieren auf gemeinsamen Werten – wie auch auf gemeinsamen Interessen. Die gemeinsame Wertebasis fußt auf der unantastbaren Würde des Menschen sowie der Freiheit und Verantwortung des Individuums. Diese gemeinsame Basis besteht weiterhin. Gleichzeitig sind die transatlantischen Beziehungen einem Wandel unterworfen, der eine Neubestimmung notwendig macht. Dies gilt gerade im Bereich der Interessen. Hier wird zunehmend die Frage gestellt, welche konkreten Interessen Deutschland insbesondere mit den USA tatsächlich verbinden. Dazu hat nicht nur das Auftreten Präsident Trumps beigetragen. Auch sich differenzierende Prioritäten – etwa mit Blick auf Asien – haben die Frage aufgeworfen, in welchem Maße die USA und Europa Hauptpartner bleiben. Gleichwohl ist Deutschland außerhalb Europas mit keiner Weltregion enger verbunden.

Über diese beiden Säulen hinaus bestehen in Europa jedoch weitere Wertepartnerschaften und interessenbasierte Beziehungen Deutschlands zu anderen Akteuren, die es auszuloten und – wo sinnvoll – zu vertiefen gilt. Zuvorderst zu nennen ist hier die Schweiz, welche aufgrund ihres Selbstverständnisses als neutraler Staat weder EU noch NATO angehört, aber als direktes Nachbarland und wegen seiner vielschichtigen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verflechtung mit Deutschland einen besonderen Stellenwert in der deutschen Außenpolitik einnimmt. Hinzu kommt, dass die Schweiz mit Deutschland einen breiten Wertekanon teilt und deshalb gerade in Zeiten der transatlantischen Unsicherheit, der Fragilität innerhalb der EU und der geopolitischen Konkurrenz von autokratischen Staaten als wichtiger Partner Deutschlands zur Stärkung internationaler Normen (nicht zuletzt in den multilateralen Organisationen) verbleibt.

Außerdem verdient auch die EU-Nachbarschaft ein besonderes Augenmerk, nicht nur weil die Staaten des Westbalkans sowie Osteuropas laut der EU-Verträge eine Beitrittsperspektive besitzen und dieser Prozess insbesondere auf dem Westbalkan bereits fortgeschritten ist. In jener Region besteht bereits ein reger, vielschichtiger Austausch, welcher im Zuge der EU-Heranführung oder -Beitrittsprozesse der Westbalkanstaaten fortgesetztes und intensiviertes Engagement Deutschlands erfordert. Dies gilt schon allein deshalb, weil der Westbalkan geografisch und kulturell nicht an der Peripherie, sondern im Zentrum Europas liegt. Die Entwicklungen in dieser Region haben unmittelbar Einfluss auf die EU, besonders deutlich wurde dies in der Flüchtlingskrise 2015.

Aber auch in den Ländern Osteuropas und des Südkaukasus, die bisher weniger stark mit der EU assoziiert sind und teilweise auch andere außenpolitische Wege oder Bündnisse anstreben, hat Deutschland wie seine EU-Partner ein Interesse an einer Förderung von Frieden, Stabilität und Wohlstand. Auch hier hat die Erfahrung gelehrt, dass Deutschland und die EU positive wie negative Entwicklungen aus der östlichen Nachbarschaft früher oder später importieren, weshalb es im Interesse sein muss, dort positive Transformationen zu begleiten. Gleichzeitig muss sich Deutschland in der EU-Nachbarschaft auch gegen externe Akteure behaupten, die jeweils versuchen, ihren eigenen Einfluss geltend zu machen.

Zuletzt kann auch an der Bedeutung Russlands für die deutsche Außenpolitik kein Zweifel bestehen. Geschichtlich und kulturell gibt es eine enge Verflechtung, gleichzeitig hat die Entwicklung der vergangenen Jahrzehnte, insbesondere seit der Annexion der Krim durch Russland, zu einer Entfremdung geführt, die sich weiter verstärkt. Die internationale Ordnung und ihre Rechtsnormen werden von Russland in vielfältiger Weise infrage gestellt. Gleichzeitig berühren Russlands Aktivitäten in vielen Regionen deutsche und europäische Interessen. So gibt es ohne Russland inzwischen keine Lösung der Konflikte im Nahen Osten, welche starke Auswirkungen auf Europa haben. Auch in anderen Regionen spielt Russland eine wichtige Rolle, etwa in der zunehmend an Bedeutung gewinnenden Arktis. Es ist also im Interesse Deutschlands und der EU, einerseits an internationalen Normen festzuhalten und Russland immer wieder zu deren Einhaltung zu bewegen. Andererseits ist es ebenso wichtig, mit Russland einen Dialog zum Ausgleich von Interessen zu führen. Dies gelingt am besten mit einer abgestimmten EU-Russlandpolitik. Jedoch gibt es in der EU noch unterschiedliche Ansätze, die auch aus verschiedenen Erfahrungen und Interessen der Mitgliedstaaten resultieren und von Seiten Russlands nicht selten genutzt und bewusst verstärkt werden.

Die deutsche Außenpolitik ist über ein komplexes Geflecht aus multilateralen Institutionen und bilateralen Initiativen sowie mittels eines breiten politischen Instrumentenkastens in den Mitgliedstaaten der EU und im Austausch mit den transatlantischen Partnern engagiert. Da sich das Augenmerk dieses Artikels auf die Verwirklichung deutscher Außenpolitik mit den europäischen Ländern und Regionen jenseits der EU- und NATO-Mitglieder richtet, soll im Folgenden vor allem die Zusammenarbeit mit diesen Partnern beschrieben werden.

Die Kooperation Deutschlands mit der Schweiz fußt auf einem dichten Vertragswerk, das außerhalb der EU seinesgleichen sucht. Es umfasst mehrere hundert internationale Verträge, deren Kern die Pakete bilateraler Abkommen zwischen der Schweiz und der EU bilden, welche von Personenfreizügigkeit über freien Handel bis hin zur Zusammenarbeit in verschiedensten Politikfeldern die wichtigsten Grundlagen für die deutsche Außenpolitik gegenüber der Schweiz festlegen. Auch auf verschiedenen bilateralen Ebenen und bei der Zusammenarbeit in multilateralen Gremien existiert ein enger Austausch zur Gestaltung gemeinsamer Politik. Die Schweiz ist mit einem Gesamthandelsvolumen von circa 100 Milliarden Euro zudem auf Rang 9 der wichtigsten Handelspartner Deutschlands, Deutschland wiederum ist der größte Handelspartner der Schweiz. Das Land ist darüber hinaus der drittgrößte ausländische Direktinvestor in Deutschland, nach den EU-Staaten und den USA.

Die Zusammenarbeit auf dem Westbalkan ist vor allem durch die Beitrittsprozesse und die Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen strukturiert. Einen Rahmen für die deutsche Außenpolitik bildet besonders der Berliner Prozess, eine gemeinsame Initiative von EU-Ländern und der Europäischen Kommission, die die Heranführung der Westbalkan-Länder an die EU und deren letztlichen EU-Beitritt (sowie auch den regionalen Austausch) fördern soll. Das Engagement Deutschlands in der östlichen Nachbarschaft der EU wird ebenfalls vorrangig durch eine Reihe von Assoziierungsinstrumenten und Freihandels- oder Partnerschaftsabkommen strukturiert. Die EU-Initiative der Östlichen Partnerschaft dient dabei gleichzeitig als politische Klammer und als technischer Fahrplan für die Umsetzung von Annäherungsschritten. Inwiefern sie jedoch als Weg zur EU-Mitgliedschaft anzusehen ist, ist nicht nur in der EU, sondern auch in Deutschland umstritten. Außerdem stellen der Europarat sowie die OSZE inklusive Plattformen dar, in denen Deutschland gemeinsam mit den europäischen und teils auch transatlantischen Partnern die Zusammenarbeit mit den Ländern des Westbalkans und Osteuropas koordiniert.

Die Kooperation zwischen Deutschland und Russland ist ebenfalls vielfältig und vergleichsweise intensiver als mit vielen kleineren Nachbarländern der Region, jedoch überschattet vom Ukraine-Konflikt und dem angespannten Verhältnis zwischen NATO und Russland. Diese haben für einen Abbruch vieler hochrangiger Kanäle (wie der bilateralen Regierungskonsultationen) geführt. Zugleich bleibt der Dialog mit Russland im Rahmen der oben genannten Gremien wichtig. Ein vorrangiger Vektor der gegenwärtigen deutsch-russischen Zusammenarbeit ist außerdem der zwar gesunkene, jedoch weiterhin bedeutende Wirtschaftsaustausch mit Russland: Trotz Sanktionen bleibt Russland auf Rang 13 der wichtigsten Handelspartner Deutschlands.

Damit verfolgt die deutsche Außenpolitik ihre Interessen in Europa und Nordamerika bereits jetzt mit vielfältigen Mitteln und in den unterschiedlichsten bilateralen und multilateralen Formaten. Dennoch besteht das Potenzial, diese zielgerichtet weiterzuentwickeln sowie verstärkten Fokus auf einzelne Länder zu legen und somit der außenpolitischen Strategie Deutschlands ein klareres Profil zu verschaffen.

Um das vorhandene Potenzial in Europa und Nordamerika auch über den Status quo hinaus stärker auszuschöpfen, muss es zunächst darum gehen, die geopolitische Rolle Deutschlands noch klarer zu definieren und davon Interessen sowie Handlungsprämissen innerhalb der EU und in den transatlantischen Beziehungen abzuleiten. Daraus ergeben sich die konkreten Schritte für die Beziehungen zu anderen Staaten. Es ist zu vermuten, dass die Ausbreitung des Coronavirus und die Folgen für Europa noch einmal zu einer verstärkten Erwartungshaltung gegenüber Deutschland (je nach Bewältigung der Krise hier) führen wird. Der eingeschlagene Weg, mehr Verantwortung zu übernehmen und dies etwa auch sicherheitspolitisch zu untermauern, muss nach ersten Schritten konsequent weiter gegangen werden. Dazu gehört, dass Deutschland verstärkt auch Position beziehen und diese Positionen in Europa erklären und mit den europäischen Partnern abstimmen muss. Je nach spezifischer Interessenlage kommen dementsprechend Partner außerhalb der EU ins Spiel, um diese Interessen auch mit Nicht-EU-Mitgliedern zu vertreten und diese Partner als Hebel zu nutzen.

Die Vision einer solch klarer definierten geopolitischen Rolle Deutschlands muss daher von grundlegenden deutschen Interessen aus gedacht werden. Für das im Folgenden genannte außenpolitische Interessensgeflecht gibt es eine Reihe von Anknüpfungspunkten, um ungenutzte Potenziale in Europa für die deutsche Außenpolitik stärker auszuschöpfen. Die Form der Zusammenarbeit kann – ausgehend davon, wie groß das Potenzial zur Zusammenarbeit und die Bereitschaft zur Kooperation in einem Partnerland ist – von eng abgesteckten Kooperationen bis hin zu umfassenden Partnerschaften reichen.

Um die Sicherheit und Stabilität Europas zu gewährleisten (indem Deutschland in seiner Nachbarschaft Konflikte unterbindet und den dortigen Frieden fördert), bietet in Osteuropa die Zusammenarbeit mit Belarus Potenziale – ein Land, das auf den ersten Blick ein unkonventioneller Kooperationspartner für Deutschland zu sein scheint. Dennoch fördert die belarussische Führung seit dem Ukraine-Konflikt den Dialog mit internationalen Akteuren und versteht sich als „Spender von regionaler Stabilität“ bei gleichzeitiger „situativer Neutralität“. Die belarussische Unabhängigkeit liegt im Interesse Deutschlands, um das strategische Gleichgewicht in Europas Nachbarschaft zu sichern. Gleichzeitig bedarf die Ausgestaltung der Kooperation mit Belarus eines Augenmaßes, das auch die teils prekäre Lage politischer und bürgerlicher Freiheiten sowie der Menschenrechte im Land nicht vernachlässigt.

In Südosteuropa sollte Deutschland zur Herstellung von Frieden und Stabilität in der EU-Nachbarschaft eine vertiefte Zusammenarbeit mit Serbien suchen. Bestehende ethnische Spannungen und ungelöste Grenzfragen auf dem Westbalkan bergen die latente Gefahr gewaltsamer inner- und zwischenstaatlicher Auseinandersetzungen sowie das Risiko von Grenzneuziehungen anhand ethnischer Zugehörigkeit. Externe Akteure versuchen, ethnische Spannungen zu instrumentalisieren; Serbien ist Einfallstor für Versuche regionaler Einflussnahme. Um eine Aufrechterhaltung der Sicherheit und Stabilität in der Region sicherzustellen, ist es im deutschen Interesse, die Resilienz Serbiens gegen externe Einflussnahme zu stärken und auf eine konstruktive serbische Außenpolitik hinzuwirken.

Serbien sollte darüber hinaus auch weiterhin als Partner zur Regulierung globaler Migrationsströme in den Blick genommen werden. Deutschland ist das Hauptauswanderungsziel der Menschen des Westbalkans, zudem stellt die sogenannte Balkanroute weiterhin einen Transitkorridor für illegale Migration aus dem Nahen Osten und Südasien dar. Daher ist es im deutschen Interesse, den Menschen in der Region wirtschaftliche Perspektiven vor Ort und Möglichkeiten der legalen Fachkräftezuwanderung zu bieten (bei gleichzeitiger Unterbindung illegaler Migration). Serbien als Ankerland des Westbalkans bleibt dabei ein essenzieller Partner.

Zur Sicherung wichtiger Ressourcen, insbesondere der Energieversorgung, spielen die Erdgasexporteure Russland und Aserbaidschan eine gewisse Rolle. Erdgas wird mehrheitlich importiert und ein Großteil davon stammt derzeit aus Russland. Vor dem Hintergrund sinkender Exportkapazitäten anderer Energiepartner gewinnt das Land daher zur Erhaltung dieser Energieimporte an Bedeutung; die Sicherung dieser Einfuhren ist also für Deutschland von Interesse. Gleichzeitig darf die Stärkung pragmatischer Partnerschaften (wie der Energiekooperation mit Russland) nicht auf Kosten der gemeinsamen EU-Außenpolitik und der Zusammenarbeit mit den transatlantischen Partnern geschehen. Letztlich erscheint vor dem Hintergrund der starken Abhängigkeit von russischen Gaslieferungen auch eine weitere Diversifizierung der Energieimporte geboten. Eine stärkere Entwicklung des Austausches mit Aserbaidschan, das ein nicht unbedeutender Gasproduzent ist, könnte dazu Möglichkeiten bieten. Ähnlich wie im Falle von Belarus kann es sich angesichts der demokratischen und rechtsstaatlichen Lage in Aserbaidschan jedoch nur um einen eng abgesteckten Ausbau der Zusammenarbeit handeln.

Des Weiteren bestehen Potenziale, zur Wahrung des Wohlstands durch freien Handel und Innovation auch über die EU hinaus andere europäische Länder stärker in den Blick zu nehmen. Am weitesten fortgeschritten ist hier, wie eingangs beschrieben, der wirtschaftliche Austausch mit der Schweiz. Angesichts des engen Waren- und Dienstleistungshandels und hoher bilateraler Investitionen bedarf es dabei keiner fundamentalen Veränderung. Dennoch sollte die Zusammenarbeit gezielt ausgebaut werden. Gerade bei der Digitalisierung, die auch in Deutschland noch stärker vorangetrieben werden muss, gibt es dafür enormes Potenzial.

Darüber hinaus sollte deutsche Außenpolitik auch Russland und die Ukraine als potenzielle Partnerländer für stärkeren Handel und wirtschaftlichen Austausch nicht vernachlässigen. Zum Höchststand im Jahr 2012 lag der bilaterale Handel mit Russland um ein Drittel höher als heute. Ein Wiederausbau dieses signifikanten Wirtschaftsaustausches würde daher deutschen ökonomischen Interessen Rechnung tragen, muss aber gegen außenpolitische Ziele (wie die Unterbindung von Konflikten in der EU-Nachbarschaft) abgewogen werden. Auch die Ukraine, welche oft exklusiv im sicherheitspolitischen Kontext betrachtet wird, bietet Potenziale für wirtschaftliche Zusammenarbeit. Immerhin nach Russland größter europäischer Flächenstaat und mit fruchtbaren Böden ausgestattet, kann die ukrainische Landwirtschaft wichtiger Wirtschaftsfaktor für deutsche Importe werden. Als Nummer 8 der bevölkerungsreichsten Länder Europas bietet das Land zudem großes ökonomisches Potenzial: einerseits als Absatzmarkt, andererseits aufgrund niedriger Lohnkosten für die Integration in europäische Lieferketten.

Zuletzt sollte die deutsche Außenpolitik auch zur Stärkung einer werte- und regelbasierten Weltordnung Staaten wie die Ukraine und die Schweiz mehr in den Blick nehmen. Die Ukraine hat sich zum einen europäischen Werten verschrieben, welche die EU als Basis für eine weitere Annäherung stärken sollte. Zum anderen wurden in der Ukraine durch Russlands Intervention Grundprinzipien der regelbasierten internationalen Ordnung verletzt. Um die Geltungskraft und Glaubwürdigkeit des Völkerrechts zu stärken, ist es im Interesse Deutschlands, die Resilienz der Ukraine auszubauen und dem Land zu helfen, seinen Anspruch auf territoriale Integrität sowie sein Selbstbestimmungsrecht zu verteidigen.

Aber auch der Stellenwert der Schweiz als Wertepartner jenseits von EU und NATO sollte bei allem Fokus auf der großen wirtschaftlichen Bedeutung der Schweiz nicht in den Hintergrund rücken. Aufgrund ihres außenpolitischen Selbstverständnisses als Mittler und Standort vieler internationaler Organisationen, insbesondere der Vereinten Nationen, engagiert sich die Schweiz ähnlich wie Deutschland für eine regelbasierte internationale Ordnung. Gerade in multilateralen Organisationen ist die Schweiz ein enger Alliierter und verfolgt, beispielsweise in Fragen einer WTO-Reform, eine ähnliche Vorstellung. Hier kann die Kooperation durchaus weiter ausgebaut werden.

Die oben umrissenen Möglichkeiten für neue oder verstärkte Partnerschaften in Europa sollen im Folgenden für einzelne Länder im Detail ausbuchstabiert und mit konkreten Politikempfehlungen versehen werden. Dabei wird sich nicht jedes der zuvor genannten Länder wiederfinden, vielmehr werden einzelne Beispiele als Impulse gesetzt, die einen Gedankenanstoß für eine erweiterte Strategieformulierung deutscher Außenpolitik liefern sollen.

Lars Hänsel ist Leiter „Europa und Nordamerika“ in der Hauptabteilung Europäische und Internationale Zusammenarbeit;
Philipp Dienstbier war bis April 2020 Referent „Osteuropa“ in der Hauptabteilung Europäische und Internationale Zusammenarbeit.

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UKRAINE

Als Partner für die Stärkung einer werte- und regelbasierten Weltordnung

Seit Beginn des Ostukraine-Konflikts und der völkerrechtswidrigen Annexion der Krim stehen Teile des Landes nicht unter der Kontrolle Kiews. In der Ukraine entscheidet sich, welchen Stellenwert international anerkannte Grenzen im Europa des 21. Jahrhunderts haben, ob Territorien einseitig verändert werden können und das Recht des (militärisch) Stärkeren wieder Vorrang vor Souveränität, Selbstbestimmung, territorialer Integrität und Unverletzlichkeit der Grenzen haben.

SCHWEIZ

Als Partner für die Wahrung unseres Wohlstands durch freien Handel und Innovation

Die Schweiz ist in vielerlei Hinsicht ein zentraler Werte- und Interessenspartner Deutschlands, dies gilt besonders für den Bereich Handel und Innovation. Die Wirtschaften beider Länder sind eng miteinander verquickt: Für die Schweiz war Deutschland mit mehr als 22 Prozent des Außenhandels der wichtigste Handelspartner. Doch auch umgekehrt ist die Schweiz ein zentraler Wirtschaftspartner für Deutschland.

BELARUS

Als Partner für die Sicherheit und Stabilität Europas, seiner Nachbarschaft und anderer Weltregionen

Belarus wird im Westen aufgrund von Defiziten bei Demokratie und Freiheitsrechten oft einseitig negativ wahrgenommen. Dies verkennt, dass das Land im Zentrum Ostmitteleuropas sicherheitspolitisch als ein Stabilitätsanker gesehen werden kann und sich seit einiger Zeit international für Konfliktlösung engagiert.

RUSSLAND

Als Partner für die Sicherung wichtiger Ressourcen und der Schutz des Klimas

Wirtschaftswachstum und Beschäftigung in Deutschland hängen maßgeblich von energieintensiven Schlüsselindustrien wie der Chemie oder Metallerzeugung ab. Trotz der steigenden Bedeutung erneuerbarer Energien spielen für diese Industrien Mineralöl und Erdgas, welche wichtigster und zweitwichtigster Energieträger in Deutschland sind, eine bedeutende Rolle. Dabei machen russische Gaslieferungen etwa 50 Prozent der deutschen Gasimporte aus, ein Drittel der deutschen Mineralölimporte stammen ebenfalls aus der Russischen Föderation. Das Land ist damit zum Hauptlieferanten von Erdgas und Rohöl für Deutschland avanciert.

SERBIEN

Als Partner für die Regulierung globaler Migrationsströme

In Bezug auf die Regulierung globaler Migrationsströme hat Serbien für Deutschland eine zentrale Bedeutung. Seit dem Beginn der Flüchtlingskrise von 2014 bewegt sich ein großer Teil der Flüchtlinge aus Nahost, Zentral- und Südasien über die sogenannte Balkanroute. Deren Hauptstrang führt von der Türkei und Griechenland aus über Bulgarien, Nordmazedonien und Serbien an die EU-Außengrenze mit Ungarn und Kroatien.